邓聿文：为官德立法重建权力伦理
2012-10-9 来源：中国青年报
简单地讲，“官德”包括三个层面：第一个层面是做人道德，这是底线；第二个层面是社会公德；第三个层面是职业伦理，也就是公务员的职业道德。就后者来说，与其他行业从业者的道德相比，官德具有双重性，即官员作为职业道德主体，他既要具备国家管理人员在进行管理活动过程中的职责道德，又要具备作为一个掌权者在权力运用过程中的权力道德。
与古代相比，今天官位的含金量要大得多，官员管理的事情要多很多，权力对社会的影响要广得多。目前，政治权力依然是十分重要的社会资源，各级官员掌握公共权力、管理公共事务、制定公共政策，直接影响经济社会发展的方向和水平。同时，民众对各级官员也具有较高的要求和期待，不但要求他们具有较高的组织管理能力和专业水平，更要求他们具有良好的道德品质和职业操守，能够真正做到为民、务实、清廉。从这个角度看，官德作为规范权力行使的职业道德，对社会道德有直接的导向性作用，能够引领社会道德发展方向；社会道德风气如何，在相当程度上取决于各级官员的道德品质和作风如何。
考察中国社会今日道德之溃败，官德不彰，其底线不断降低是首因，而官德如此，又在于以下几点：
一是市场经济的实行使市场的等价交换原则渗透进了权力领域，官员把人民赋予自己管理社会的权力变成一种“奇获可居”的商品，用它来交换利益；
二是政治运作的制度化和法治化程度低，政务不够透明和公开，致使官员在运用权力时，更多是靠道德良心制约自己的行为，缺少严格的制度规制，从而使得官员的道德失范不可避免。
三是现有的官德评价机制不完善，导致了“劣币驱逐良币”现象，鼓励不道德行为的存在和蔓延。
此外，民众自身的现代公民意识缺位也是导致官德缺失的原因之一。道德一定程度上是靠舆论来维系的，这就需要民众具有现代公民意识。而现实情况是，许多人还存在着浓厚的臣民意识、“官本位”意识，不能和不敢去维护自己的利益，这无疑会刺激和膨胀官员的“父母官”意识和权力欲。
目前来看，要想匡正官德，按照行政伦理的要求去管理和服务社会，需建立“教育、制度、监督”三位一体的惩防体系。其中，官德制度的建设起着决定性作用。
官德的养成本质上不是一个“教育”的问题，而是一个“法”即制度建设的问题。教化之目的是让官员深刻理解权力的来源与行使权力的目的。但要做到这一点，就需要把功夫放在官德的制度建设上，用制度和法来约束官员，使对官员行政伦理的规范要求，有效转化为他们的内心道德。
在制度建设方面，有关部门做了不少工作，对官员的政绩考核，也将“德”放在了首位。遗憾的是，仅靠党纪的约束，很难遏制官员的道德滑坡，当下更需要的，是应为官员进行“道德立法”，从法律的角度，为官德祭上一个“紧箍咒”，只有从政治、法律而不仅仅从伦理的角度，对上至总统，下至最低一级公务员的行为，在道德上都作了详细规定和限制。其主要内容包括：第一，设立联邦道德规范办公室；第二，规定了行政官员的任后操守问题——即所谓“旋转门”限制（离职后，从行政部门转到私人部门），规定对高级行政官员离职后实施一年冷冻期，禁止他们以公司顾问或职员名义同其服务过的政府部门进行商务谈判，并禁止其在离开政府一年内为任何事由游说其前任机构；第三，所有总统提名的高级官员的额外收入不得超过其正式收入的15％，行政部门中的几千名高级官员必须申报财产；第四，设立独立检察官制度，专司调查、检控高级行政人员的违法犯罪活动。
从政道德立法的一个显著特点是，预防性规定多于惩罚性规定，法律不单单规定了违法犯罪后的处罚，更多地规定了公务人员应该做什么，不应该做什么；各种情况下何为合法，何为非法。也就是说，从政道德立法的根本目的，不在于对违法者的处罚，不在于抓住多少腐败犯罪分子，而在于树规矩、明戒律，使监督对象懂得并遵守这些规矩，不去触犯戒律。
中国的国情当然与美国不完全相同，但权力可能引起的贪婪和腐败是一样的。因此，中国应该借鉴其立法经验，加快官德立法进程，从观念、言论、行为三个维度，约束官员道德，保证公众批评、监督官员的权力。特别是要成立类似道德规范办公室这样的机构，负责审查政府各部门的官员因利益冲突而出现的道德腐败，以及公职人员尤其是高级行政人员的财产申报及监督。惟有重建权力伦理，才能扭转日益溃败的社会道德
【广东省省情调查研究中心】
与古代相比，今天官位的含金量要大得多，官员管理的事情要多很多，权力对社会的影响要广得多。目前，政治权力依然是十分重要的社会资源，各级官员掌握公共权力、管理公共事务、制定公共政策，直接影响经济社会发展的方向和水平。同时，民众对各级官员也具有较高的要求和期待，不但要求他们具有较高的组织管理能力和专业水平，更要求他们具有良好的道德品质和职业操守，能够真正做到为民、务实、清廉。从这个角度看，官德作为规范权力行使的职业道德，对社会道德有直接的导向性作用，能够引领社会道德发展方向；社会道德风气如何，在相当程度上取决于各级官员的道德品质和作风如何。
考察中国社会今日道德之溃败，官德不彰，其底线不断降低是首因，而官德如此，又在于以下几点：
一是市场经济的实行使市场的等价交换原则渗透进了权力领域，官员把人民赋予自己管理社会的权力变成一种“奇获可居”的商品，用它来交换利益；
二是政治运作的制度化和法治化程度低，政务不够透明和公开，致使官员在运用权力时，更多是靠道德良心制约自己的行为，缺少严格的制度规制，从而使得官员的道德失范不可避免。
三是现有的官德评价机制不完善，导致了“劣币驱逐良币”现象，鼓励不道德行为的存在和蔓延。
此外，民众自身的现代公民意识缺位也是导致官德缺失的原因之一。道德一定程度上是靠舆论来维系的，这就需要民众具有现代公民意识。而现实情况是，许多人还存在着浓厚的臣民意识、“官本位”意识，不能和不敢去维护自己的利益，这无疑会刺激和膨胀官员的“父母官”意识和权力欲。
目前来看，要想匡正官德，按照行政伦理的要求去管理和服务社会，需建立“教育、制度、监督”三位一体的惩防体系。其中，官德制度的建设起着决定性作用。
官德的养成本质上不是一个“教育”的问题，而是一个“法”即制度建设的问题。教化之目的是让官员深刻理解权力的来源与行使权力的目的。但要做到这一点，就需要把功夫放在官德的制度建设上，用制度和法来约束官员，使对官员行政伦理的规范要求，有效转化为他们的内心道德。
在制度建设方面，有关部门做了不少工作，对官员的政绩考核，也将“德”放在了首位。遗憾的是，仅靠党纪的约束，很难遏制官员的道德滑坡，当下更需要的，是应为官员进行“道德立法”，从法律的角度，为官德祭上一个“紧箍咒”，只有从政治、法律而不仅仅从伦理的角度，对上至总统，下至最低一级公务员的行为，在道德上都作了详细规定和限制。其主要内容包括：第一，设立联邦道德规范办公室；第二，规定了行政官员的任后操守问题——即所谓“旋转门”限制（离职后，从行政部门转到私人部门），规定对高级行政官员离职后实施一年冷冻期，禁止他们以公司顾问或职员名义同其服务过的政府部门进行商务谈判，并禁止其在离开政府一年内为任何事由游说其前任机构；第三，所有总统提名的高级官员的额外收入不得超过其正式收入的15％，行政部门中的几千名高级官员必须申报财产；第四，设立独立检察官制度，专司调查、检控高级行政人员的违法犯罪活动。
从政道德立法的一个显著特点是，预防性规定多于惩罚性规定，法律不单单规定了违法犯罪后的处罚，更多地规定了公务人员应该做什么，不应该做什么；各种情况下何为合法，何为非法。也就是说，从政道德立法的根本目的，不在于对违法者的处罚，不在于抓住多少腐败犯罪分子，而在于树规矩、明戒律，使监督对象懂得并遵守这些规矩，不去触犯戒律。
中国的国情当然与美国不完全相同，但权力可能引起的贪婪和腐败是一样的。因此，中国应该借鉴其立法经验，加快官德立法进程，从观念、言论、行为三个维度，约束官员道德，保证公众批评、监督官员的权力。特别是要成立类似道德规范办公室这样的机构，负责审查政府各部门的官员因利益冲突而出现的道德腐败，以及公职人员尤其是高级行政人员的财产申报及监督。惟有重建权力伦理，才能扭转日益溃败的社会道德
【广东省省情调查研究中心】