从管理走向服务，才是城管改革的方向
2012-10-31 来源：南方都市报
近日，第七届全国城市管理行政执法年会即“城管年会”在北京召开。据悉，共有来自全国44个城市的270多名代表参加，属年会史上最多的一次。会议通过了一份“北京共识”，呼吁尽快成立城管系统的中央主管部门，并出台城管法律或法规，以此指导和规范全国城管工作。自称“有娘无爹”的各地城管部门，认为自己尽管有地方财政负担其机构支出，但却缺乏一个统一的全国层面的主管部门，从而造成全国城管系统管理混乱、缺乏规范。
很显然，这是一次全国各地城管系统人士寻求扩权的努力。通过将城管执法过程中的种种问题引向缺乏统一指导，来呼吁中央增设一个城管主管部门，以便在行政系统的权限设置上，扭转不利的局面。所以说，各地城管召开年会可谓“醉翁之意不在酒”，组织社会学的理论告诉我们，行政机构的自我扩权是一种内生属性，这一点不应该让我们意外。
在时下的舆论中，公众对于行政机构的日益臃肿有着悠久的不满，在大部制改革常常遭遇虎头蛇尾的情形下，相关机构的膨胀速度往往要超过精简速度。这一点也同样发生在仅有一二十年历史的城管系统身上，几乎有着最典型的体现。1978年的改革开放政策向小商小贩敞开了市场，而伴随着流动商贩的不断增加，原先条块分割的工商、交通、卫生、市容、绿化等机构亟须一个执法层面的协调组织。于是，城管组织就这样应运而生了。
在城管成立初期，主要是为了应付上级政府进行“文明城市”、“卫生城市”的考评，而进行突击性的市容市貌检查整顿工作。但随着城市流动人口的猛增，城市规模的大幅扩张，城管系统开始从临时性机构变成一个享有一定事业编制的固定机构。不过，从机构自身的合法性来看，城管原先只是一个协调机构，随后虽然有《行政处罚法》作为其执法资质的后盾，但鉴于其事业单位的身份而赋予其行政强制执法权这一点，依然存有很大的争议。事实上，也正是执法过程中的暴力因子，导致了城管频频被媒体曝光，乃至名声不佳。
在城管系统人士看来，全国各地的城管之所以名声不佳，主要是因为缺乏一部《城管法》，城管执法人员缺乏合法身份。更有一些人表示，目前对于城管形象的扭曲，主要是因为缺乏一个中央主管部门的保护，以至于城管作为行政机构中的弱势群体，成为媒体炮轰的主要对象。站在城管自我辩护的立场上，这样的分析或许也可以成立，但如果从理顺城市管理者与流动人口的关系而言，这样的分析就太失偏颇了。
实际上，正是城管这一机构从一开始设计时，就仅仅从“管理”的角度出发，执法过程也常常与“清除”、“驱赶”等行为相联系，才埋下了城管名声不佳的种子。城市，作为现代社会人口的主要聚集地，承担着大量的政治、经济、文化活动功能，处于快速城市化进程的中国，面对不断涌进的农村人口，如果一味采取清理而不是疏导的政策，底层的暴力情绪就势必会在一些具体的冲突中被激发。基于此，崔英杰、夏俊峰等人的出现，也直接宣告了城管现行执法模式存在的缺失。
面对管理上的危机，必须要承认全国各地的城管也在做出各种改善形象的努力，诸多“柔性”执法的形式被纷纷推出。然而，城管系统的改革真正需要反思的，并不应该仅仅局限于技术层面，更不应该朝着扩张权力的方向，而是要深刻反省“排他性”的执法模式，并逐渐过渡到“共享式”的服务模式。需要指出的是，从排他走向共享，要求为城管立法要汲取各方的意见，尤其要以执法对象为立法主体，并要通过设置一股实质性的监督力量，实现对城管合法权力的确立和规范。一言以蔽之，只有城管的职能从管理型走向服务型，城管的治理危机才能真正解决。
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很显然，这是一次全国各地城管系统人士寻求扩权的努力。通过将城管执法过程中的种种问题引向缺乏统一指导，来呼吁中央增设一个城管主管部门，以便在行政系统的权限设置上，扭转不利的局面。所以说，各地城管召开年会可谓“醉翁之意不在酒”，组织社会学的理论告诉我们，行政机构的自我扩权是一种内生属性，这一点不应该让我们意外。
在时下的舆论中，公众对于行政机构的日益臃肿有着悠久的不满，在大部制改革常常遭遇虎头蛇尾的情形下，相关机构的膨胀速度往往要超过精简速度。这一点也同样发生在仅有一二十年历史的城管系统身上，几乎有着最典型的体现。1978年的改革开放政策向小商小贩敞开了市场，而伴随着流动商贩的不断增加，原先条块分割的工商、交通、卫生、市容、绿化等机构亟须一个执法层面的协调组织。于是，城管组织就这样应运而生了。
在城管成立初期，主要是为了应付上级政府进行“文明城市”、“卫生城市”的考评，而进行突击性的市容市貌检查整顿工作。但随着城市流动人口的猛增，城市规模的大幅扩张，城管系统开始从临时性机构变成一个享有一定事业编制的固定机构。不过，从机构自身的合法性来看，城管原先只是一个协调机构，随后虽然有《行政处罚法》作为其执法资质的后盾，但鉴于其事业单位的身份而赋予其行政强制执法权这一点，依然存有很大的争议。事实上，也正是执法过程中的暴力因子，导致了城管频频被媒体曝光，乃至名声不佳。
在城管系统人士看来，全国各地的城管之所以名声不佳，主要是因为缺乏一部《城管法》，城管执法人员缺乏合法身份。更有一些人表示，目前对于城管形象的扭曲，主要是因为缺乏一个中央主管部门的保护，以至于城管作为行政机构中的弱势群体，成为媒体炮轰的主要对象。站在城管自我辩护的立场上，这样的分析或许也可以成立，但如果从理顺城市管理者与流动人口的关系而言，这样的分析就太失偏颇了。
实际上，正是城管这一机构从一开始设计时，就仅仅从“管理”的角度出发，执法过程也常常与“清除”、“驱赶”等行为相联系，才埋下了城管名声不佳的种子。城市，作为现代社会人口的主要聚集地，承担着大量的政治、经济、文化活动功能，处于快速城市化进程的中国，面对不断涌进的农村人口，如果一味采取清理而不是疏导的政策，底层的暴力情绪就势必会在一些具体的冲突中被激发。基于此，崔英杰、夏俊峰等人的出现，也直接宣告了城管现行执法模式存在的缺失。
面对管理上的危机，必须要承认全国各地的城管也在做出各种改善形象的努力，诸多“柔性”执法的形式被纷纷推出。然而，城管系统的改革真正需要反思的，并不应该仅仅局限于技术层面，更不应该朝着扩张权力的方向，而是要深刻反省“排他性”的执法模式，并逐渐过渡到“共享式”的服务模式。需要指出的是，从排他走向共享，要求为城管立法要汲取各方的意见，尤其要以执法对象为立法主体，并要通过设置一股实质性的监督力量，实现对城管合法权力的确立和规范。一言以蔽之，只有城管的职能从管理型走向服务型，城管的治理危机才能真正解决。
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