在近日召开的第十二届全国人大常委会第三次会议上，国家发改委主任徐绍史作了《国务院关于城镇化建设工作情况的报告》。报告中称，我国将全面放开小城镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，逐步放宽大城市落户条件，合理设定特大城市落户条件，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民。专家说，这是我国第一次明确提出各类城市具体的城镇化路径。

    这也意味着，中国的城镇化战略理清了逻辑。在相当长的一段时间内，市场担心中国推动的“城镇化”成为新一轮城市建设的理由和高潮，而事实上，中国一些地方已经因为这种建设出现了大量空荡荡的新城，甚至有些被称为“鬼城”。根据统计，2000-2011年，中国城市建成区面积增长76.4%，远高于城镇人口50.5%的增速，工业用地容积率一般只有0.3-0.6，而发达国家和地区一般在1以上。

    地方政府在建设新城过程中大肆借款，融资平台已经成为中国经济风险的一个重要来源，其规模庞大且不透明，现在部分地区已经无法偿还到期债务，不得不以更高成本的理财产品来滚动。所以，在没有搞清楚“城镇化”概念之前，市场担忧地方政府趁机以“城镇化”政治任务为由借款，让本地债务继续膨胀，不利于中国金融安全。

    尽管“城镇化”具体方案还没有出台，但根据此次会议透露出来的信息表明，城镇化主要是推进农业转移人口市民化，即统筹推进户籍制度改革和基本公共服务均等化。说到底，就是“人的城镇化”，这意味着政府需要将更多的财政资源投入到义务教育、就业服务、基本医疗、保障性住房等领域，为新市民提供更好的公共服务。这个方案将避免将“城镇化”继续等同“城市化建设”，避免债务风险、产能过剩以及资产泡沫等问题。

    由于不同地区和城市发展水平差异巨大，中国一个农民工市民化后的成本是无法精准测算的，但不会太低，这也是很多城市拒绝户籍改革的主要原因。应当说，城市化过程中，地方政府获得大量土地出让的收益，这部分收益应该用来为新市民提供公共服务。但是，地方政府拿这部分钱去修楼堂馆所，现在中国一些城市已经出现“空城”现象，通过城市继续蔓延并因此获得土地出让收益的可能性降低。这意味着，这些城市政府可能没有太多的财政资源投入到户籍制度改革和基本公共服务均等化当中去。

    以目前的户籍开放政策看，全面放开的小城市恰恰是财政资源缺乏的地区，他们相比大城市或者中等城市而言，缺乏产业基础，如果让他们接受更多的农民工市民化，一则缺乏产业支撑的就业基础，近些年以城市建设为主拉动建筑工人就业或相关服务业，一旦城市建设进入尾声或停顿，就业将成为一个问题；其次，这些城市也缺乏稳定增长的财政资源，由于公共服务的持续性投入原则，上级不可能一次性财政转移就能解决。

    因此，“人的城镇化”需要财政政策与产业政策改革予以支持，尤其是在严守18亿亩耕地红线以及逐步降低对土地财政依赖的前提下，如何让缺乏产业基础的中小城市有能力吸收农民就业并实现市民化，这是接下来最重要的问题。