林江:控制地方债务风险当有完善的制度安排
2013-7-31
国家审计署于7月28日公布，根据国务院的要求，将组织全国审计机关对政府性债务进行审计。
审计署两年前曾经发布审计公报称，截至2010年底，我国的地方债务余额为10.7万亿元，而最新公布的数据则是，截至2012年底，36个地方政府的债务余额为3.85万亿元，较2010年增长了约13%。此时国家审计署又将开展地方债务审计，可见中央对此问题的关切程度甚高。担忧的主要有两点：一是担心地方政府性债务增长过快，二是担心地方政府性债务规模庞大且结构不合理，最终形成为不受约束且不受控制的地方财政或债务风险。
对于地方债务规模，无论是前任财政部长项怀诚在博鳌亚洲论坛上所称的20万亿，还是证券公司所言的13—15万亿元，都有可能低估了地方政府性债务的规模。因为以往审计署的地方债统计虽然声称包含了地方投融资平台的借款，但是这些借款多数没有直接纳入政府性债务总额当中，而最多被列为或然负债。
奇怪的是，既然说地方政府性债务风险高，为什么各类金融机构对政府机构的借款、投融资平台的借款乃至公共工程的借款趋之若鹜？据报道，2011年某省发行地方债时的政府债券的利息比财政部发行的国债利息还要低，显然这并不表示该省的发债信用要优于中央的发债信用，而是有意认购地方政府债券的商业银行或投资机构想借此与地方建立良好的关系，如果说地方政府性债务膨胀引起了中央政府的忧虑，那么商业银行，尤其是国有商业银行在地方债问题上的推波助澜也有很大的关系。
另外一个视点是，随着稳增长目标的日益清晰，在出口增长疲软，内需的有效拉动尚需时日的背景下，地方政府仍然得依靠固定资产投资来推动GDP的增长，在地方一般性预算收入捉襟见肘的情况下，地方政府要么通过土地财政、“经营城市”的做法来筹措项目资金，要么就是通过举债来搞建设，还款期到来时则借新债还旧债。前者将导致房地产价格屡创新高，资产气泡越吹越大，后者将导致地方债务规模直线上升，财政风险陡然增加。
毫无疑问，我们评价当前地方债务的风险水平时，与其仅仅用20万亿或者30万亿去除以50万亿的GDP数字，得出债务负担率数据，并进行国际比较，得出结论说按照国际通行标准我国地方债务风险可控云云，不如从更宏观的视野来看待地方债务的规模和风险问题。
我认为，债务负担率也许不是衡量我国地方债务风险的最佳指标，我国地方债务风险是否可控，完全取决于我国在财政体制、金融体制，包括融资体制创新的广度和深度。
简单地说，与其只是通过审计部门的统计和调查工作提醒地方政府不要轻易增加地方债务余额和规模，不如因势利导，重新调整中央政府和地方政府的权、责、利以及与之相对应的财政税收关系，真正向地方政府下放财权和税权，包括运行地方政府发行债券；相应地，中央应通过制度安排，鼓励和引导地方领导干部对地方发展有更长远的承担和责任；同时，允许各地方政府进行财政竞争和税收竞争，让企业和人才“以脚投票”，到地方公共产品和服务水平高、税率低的地区投资和发展，在此背景下，市场竞争的结果将有效抑制地方政府靠举债进行固定资产投资的“激情”和“冲动”，也就是说，我们应该从制度安排上控制和管理地方政府性债务的风险。
（作者系中山大学岭南学院财税系主任）
林江
【来源:广东省省情调查研究中心www.gdsqzx.com.cn】
审计署两年前曾经发布审计公报称，截至2010年底，我国的地方债务余额为10.7万亿元，而最新公布的数据则是，截至2012年底，36个地方政府的债务余额为3.85万亿元，较2010年增长了约13%。此时国家审计署又将开展地方债务审计，可见中央对此问题的关切程度甚高。担忧的主要有两点：一是担心地方政府性债务增长过快，二是担心地方政府性债务规模庞大且结构不合理，最终形成为不受约束且不受控制的地方财政或债务风险。
对于地方债务规模，无论是前任财政部长项怀诚在博鳌亚洲论坛上所称的20万亿，还是证券公司所言的13—15万亿元，都有可能低估了地方政府性债务的规模。因为以往审计署的地方债统计虽然声称包含了地方投融资平台的借款，但是这些借款多数没有直接纳入政府性债务总额当中，而最多被列为或然负债。
奇怪的是，既然说地方政府性债务风险高，为什么各类金融机构对政府机构的借款、投融资平台的借款乃至公共工程的借款趋之若鹜？据报道，2011年某省发行地方债时的政府债券的利息比财政部发行的国债利息还要低，显然这并不表示该省的发债信用要优于中央的发债信用，而是有意认购地方政府债券的商业银行或投资机构想借此与地方建立良好的关系，如果说地方政府性债务膨胀引起了中央政府的忧虑，那么商业银行，尤其是国有商业银行在地方债问题上的推波助澜也有很大的关系。
另外一个视点是，随着稳增长目标的日益清晰，在出口增长疲软，内需的有效拉动尚需时日的背景下，地方政府仍然得依靠固定资产投资来推动GDP的增长，在地方一般性预算收入捉襟见肘的情况下，地方政府要么通过土地财政、“经营城市”的做法来筹措项目资金，要么就是通过举债来搞建设，还款期到来时则借新债还旧债。前者将导致房地产价格屡创新高，资产气泡越吹越大，后者将导致地方债务规模直线上升，财政风险陡然增加。
毫无疑问，我们评价当前地方债务的风险水平时，与其仅仅用20万亿或者30万亿去除以50万亿的GDP数字，得出债务负担率数据，并进行国际比较，得出结论说按照国际通行标准我国地方债务风险可控云云，不如从更宏观的视野来看待地方债务的规模和风险问题。
我认为，债务负担率也许不是衡量我国地方债务风险的最佳指标，我国地方债务风险是否可控，完全取决于我国在财政体制、金融体制，包括融资体制创新的广度和深度。
简单地说，与其只是通过审计部门的统计和调查工作提醒地方政府不要轻易增加地方债务余额和规模，不如因势利导，重新调整中央政府和地方政府的权、责、利以及与之相对应的财政税收关系，真正向地方政府下放财权和税权，包括运行地方政府发行债券；相应地，中央应通过制度安排，鼓励和引导地方领导干部对地方发展有更长远的承担和责任；同时，允许各地方政府进行财政竞争和税收竞争，让企业和人才“以脚投票”，到地方公共产品和服务水平高、税率低的地区投资和发展，在此背景下，市场竞争的结果将有效抑制地方政府靠举债进行固定资产投资的“激情”和“冲动”，也就是说，我们应该从制度安排上控制和管理地方政府性债务的风险。
（作者系中山大学岭南学院财税系主任）
林江
【来源:广东省省情调查研究中心www.gdsqzx.com.cn】