朱旭峰

　　清华大学公共管理学院教授，主要研究政策过程理论、思想库与专家参与、转型与公共治理等。著有英文专著T heR iseof ThinkTanks inC hina和中文专著《政策变迁中的专家参与》、《中国思想库：政策过程中的影响力研究》。

　　1986年，时任国务院副总理的万里，在国家软科学研究会大会上发表了一次讲话，他认为决策民主化科学化是政治体制改革的一个重要课题。该讲话有几个重点。第一，首次提出我们在决策的过程中要重视专家，群策群力。第二，决策的科学化、民主化其实是相辅相成的，做不到民主化就谈不上科学，不科学其实就是不民主的结果。第三，中国的政治体制改革应定位为决策科学化、民主化，而非多党制选举。

　　一晃快二十七年过去了，专家参与决策已经成了中国政治中的习惯行为。但是在不同的政策改革中，成功推动改革的专家参与模式是不同的。为什么会这样，因为政治决策过程在挑选专家，不同政策会导致不同的专家行为。这里介绍四种专家参与决策模式并逐一阐述其特点。

　　专家参与的直接咨询模式

　　第一个案例是新型合作农村医疗制度，这种专家参与模式我称为直接咨询模式。

　　新农合是相对旧农合来说的。旧农合简单来说就是村子里每家每户拿出一点钱来，放到一个大篮子里，有人有病就从这个大篮子里拿钱看病。旧农合上世纪60年代曾很辉煌，但是改革开放之后农村合作医疗制度就在全国迅速瓦解。1997年，中央认识到农村还必须要有合作医疗。但那个时候中央不给钱，地方筹资办农村合作医疗。卫生部希望积极推动农村合作医疗。但对农业部而言，合作医疗自筹资金是乱收费、乱摊派。合作医疗无法顺利推进。2002年10月，中共中央和国务院一起召开会议，颁布了《关于进一步加强农村卫生工作的决定》。次年1月，国务院同意并转发了卫生部、财政部和农业部《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》，三个部门终于形成共识，正式在全国“试点推广新型合作医疗制度”。每年每个农民交10元钱、中央给10元钱、地方给10元钱。西部地区地方政府的10元钱也是中央来补贴。这才形成了新型农村合作医疗制度，也就是中央财政给钱的合作医疗。

　　这个变化过程中专家做了大量工作。上世纪90年代到2002年，国内研究机构和国际组织联合开展的一系列农村合作医疗制度的实践和实验活动，结果发现如果中央财政不给钱，那么农村合作医疗就不可持续。专家还计算了10元钱是最低限度，每个农民交10元钱、中央财政补10元钱，农村合作医疗就可以持续发展。

　　2001年亚洲发展银行委托哈佛大学公共卫生学院承担对《中国农村卫生安全问题》的研究。课题组组长刘远立邀请了在公共卫生领域国内知名的专家组成联合课题组，研究出一个报告。2001年7月，国家发改委组织了一场有很多重要官员参加的国际研讨会。会议上，课题组提交报告指出，“农村贫困家庭中有三分之一由于医疗开支而破产。”与会决策者非常震惊，其中就有时任卫生部长的张文康。他看到报告之后，找来课题组中的卫生部专家饶克勤，让他将这份报告送给卫生部的两个司长，同时写一份五页纸的简短报告，“我以私人身份交给江主席。”江泽民看到报告后大为震动，立即找来张文康询问，并组织核查报告内容。几个月后，2001年11月，国务院经济体制改革办公室正式负责中国新农村卫生政策协调发展的研究工作。2002年10月，全国农村卫生工作会议在北京召开。这次会议最重要的成果就是争取到国家高层领导和财政部对农村卫生政策的资金支持。

　　成功推动改革的专家总结了几点。第一，直接通过内部渠道向最高领导递交的建议，形成政策以前不率先公布研究成果。第二，交报告、讲问题的同时还要提出解决方案。第三，要经过大量的合作研究，专家不论是体制内体制外，不论是国内和国外，都要进行合作。

　　专家参与的迂回启迪模式

　　第二个例子是新城镇医药卫生体系，这种专家参与我定义为迂回启迪模式。中国过去城镇医药卫生体系是公费医疗，出现很多问题，如医院积极性不高，看病非常难。国家投入低，床位紧张。医生拿死工资，对病人不冷不热。1997年初，中共中央和国务院颁布《中共中央、国务院关于卫生改革与发展的决定》，以市场化为主要改革思路，对医疗卫生体制进行全面改革。2000年2月国务院公布《关于城镇医药卫生体制改革的指导意见》，改革的目标是“建立适应社会主义市场经济要求的城镇医药卫生体制”，将医院推向市场，自负盈亏。规定医院可以卖药，卖价最多高出成本15%。这样的制度很明显激励医院开价格昂贵的药。结果老百姓“看病难”的问题没有解决，又出现了“看病贵”。2005年国务院发展研究中心研究员葛延风主持的《中国医疗卫生体制改革》课题组，对医疗改革做出评估，得出“我国医改基本不成功”的结论。

　　有了这个结论，课题组于2005年3月在国务院发展研究中心内部刊物上发表了8份专题报告和1份总报告，但是没有任何回馈。2005年7月初，颇有冒险精神的葛延风向中国青年报公布了研究结果。该报将“中国医药卫生体系改革基本不成功”作为大标题登出采访消息，引起舆论大讨论。体制内部的一个研究单位公开去批评中国的公共政策很少见，这就成了一个标志性事件，给中央政府、卫生部带来非常大的压力。

　　于是在次年6月国务院最终决定开展新一轮城镇医疗改革。改革方案的设计工作是一项非常复杂的工程，所以决策者需要专家建议作为决策的参考。2007年1月医改协调小组委托北京大学、复旦大学、国务院发展研究中心、世界卫生组织、麦肯锡、世界银行等六家中外机构进行独立平行的医改方案设计，互相之间可以背靠背提建议。后又加入北京师范大学和中国人民大学两家机构，形成八套方案竞逐的局面。清华大学与哈佛大学的联合课题组研究制订了第九套改革方案。这九个方案直接报给了医改协调小组。

　　所有参与专家都有一个共识，中央财政一定要加大医疗卫生投入，但问题是到底怎么投入？专家基本上都分为两大派，政府派和市场派，或者说补供方和补需方。什么是补供方呢？医患关系中的供方其实是医院，特别是公立医院。这一派的意见是加大对公立医院的投入，建立“全民基本医疗保障制度”。

　　补需方，需方就是医患关系中的患者，即建立全民社会医疗保险制度。医疗保险其实是指国家财政不是投入到医院，而是去补贴患者。每一个城市职工投医保，同时国家政府财政去补贴医疗保险基金，让医院互相之间形成市场竞争。持这派观点的专家认为是公立医院的垄断，导致了效率和服务质量的低下。所以先要在医院系统里实行市场化的竞争。同时这个钱贴到患者的身上，患者自由选择，看完病之后就在保险公司报销。

　　国务院在综合了各有关部门、专家和社会各界意见后，采用了“供需兼顾”的思路。2009年3月17日和3月18日，《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》和《医药卫生体制改革近期重点实施方案(2009-2011年)》发布。

　　上面两个案例都是医药卫生体系改革，但专家的参与模式不同。前一个是专家走内部渠道，直接跟部长，甚至是跟最高领导人沟通。第二个案例直接渠道没有走通，就将自己的研究报告公布，通过社会舆论的力量撬动议程。但是这之后的具体的政策方案的选择过程还是专家通过内部渠道和决策者直接沟通。

　　专家参与的外锁模式

　　第三个案例，经济适用房改革。我称之为专家参与的外锁模式。

　　2003年经济适用房新制度推出之后，暴露出诸多问题，总结起来有五大方面。首先就是弃购。经济适用房有资格的限制，费尽周折申请到了资格，但最后放弃购房资格。其他的几个问题其实就是寻租问题。拿到经济适用房后出租给别人。能够出租给别人住房的家庭，说明本身就不符合购买经济适用房的资格。再有就是倒号作假事件频发。明明规划时是经济适用房，但是建成后变身别墅群。

　　这些问题时不时见诸报端，许多专家都呼吁改革。提出了两个方案，第一种就是取消现有的经济适用房制度，而代之以其它保障性住房制度。第二种就是加强这种制度，针对地方政府对经济适用房建设的抵触，建议政府加大中央财政投入经济适用房建设的力度。过去经济适用房是中央请客、地方买单的制度，经费都是地方筹措的，地方没有积极性。在2007年全国“两会”期间，民革中央提交的《关于政府参与投资建设经济适用房和廉租房的建议》提案，被全国政协会议提案组定为第1号提案，引起媒体非常大的关注，提案建议建设保障性住房的资金应列入国家预算，就是中央财政要加大投入。

　　２007年8月7日，国务院颁发了《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》，实际两种专家的意见都没听。唯一的变化就是中央加大了廉租房建设的投入。住房保障司司长侯淅珉回应上述两种社会声音：中央政府考虑到希望“有条件地支持居民拥有住房”，同时又由于政府“财力难以承受”，因此没有采纳此两种意见。

　　2007年中央政府决定不投入，但是2008年来了一件大事，国际金融危机。当年10月份国务院召开常务会议，研究部署扩大内需保增长，经济适用房就变成了拉动内需的一项政策工具，国家就愿意投钱了。2008年11月5日，国务院召开常务会议，研究部署进一步扩大内需促进经济平稳较快增长的十项措施，提出计划到2010年总共投入4万亿元进行投资。其中“加快建设保障性安居工程”位列首位。约9000亿元将在未来3年内用于全国保障性住房建设。其中经济适用房投资约6000亿元。我将这项政策称为经济适用房新政。也就是说过去专家那么多的建议没有用，真正推动政策变化的是经济危机，经济适用房变成了拉动内需的政策工具，国家才愿意投入的。

　　专家参与的社会行动模式

　　最后是取消收容遣送制度的案例，这个过程中专家行动模式我定义为社会行动模式。1982年5月12日，国务院下发了《关于发布〈城市流浪乞讨人员收容遣送办法〉的通知》。该制度实施21年中暴露出非常严重的问题，如收容对象范围严重失控，许多进城务工人员无端被收容。恶性伤亡刑事事件不断发生。乱收费以及通过收容遣送非法牟利。

　　学者们早就发现了收容遣送制度的缺陷，一直运用自己的渠道向政府传递修改建议，但都不成功。2003年3月广州发生了外来务工大学生孙志刚被无端收容、被打死的恶性案件，媒体做了深入的报道，引起了社会强烈的反响。这给了专家前所未有的机会，他们采取了和以往完全不同的策略。法学家和经济学家两次联名向全国人大常委会上书，建议对收容遣送制度进行违宪审查。在此过程中，专家们隐去了专家的身份，以中华人民共和国公民的身份提建议书。这样他们就从一个旁观者，中立的理性建议者，变成了政策的利益相关者。他们以中国公民的名义联名向全国人大常委会递交建议书，国务院果断釜底抽薪，直接撤销收容遣送制度。

　　在这个事件中，专家参与策略是上书，通过社会行动吸引媒体的眼球，隐去了自己专家的身份。同样是利用媒体，葛延风是以专家的身份向媒体公布自己的研究成果。而收容遣送制度的废除中，专家走的是群众路线。

(南都评论记者李靖云 整理)