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    冯兴元 中国社科院农研所研究员，天则经济研究所副所长
    地方政府负债现状
    中国的《预算法》严禁地方各级政府预算赤字。预算法规定：“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”。然而体制因素和客观矛盾却造成地方政府及其职能部门公开或隐蔽地、直接或间接地以各种变通方式举借了大量债务，且有愈演愈烈之势。
    2008年全球金融危机时期，我国政府出台四万亿元一揽子经济刺激计划，为地方政府大幅举债加大基础设施建设开了一个口子。由于地方政府自身根据法律不能借款进行赤字财政，只能依托其事业单位或者所属公司融入资金，或者提供隐形担保。在这种背景下，大量地方政府投融资平台公司应运而生。
    据中央银行2011年6月1日晚间公布的《2010中国区域金融运行报告》，截至2010年年末，全国共有地方政府融资平台1万余家。目前在银监会目录上的有6000余家。所谓地方政府融资平台公司，就是指地方政府发起设立，通过划拨土地、股权、规费、国债等资产，迅速包装出一个资产和现金流均可达融资标准的公司，必要时再辅之以政府信用做担保，以实现承接和融入各路资金的目的，进而将资金运用于市政建设、公用事业等收益率和公益性高低不一的项目。
    这些投融资平台公司往往由地方政府全资所有或者控制。还款责任者实际上为地方政府。地方政府、平台公司和城市建设项目公司构成了债务责任共同体。
    中国地方政府负债的规模远远高于目前政府所公布的数据。2012年末，银监会提供的平台公司贷款余额为9 .2万亿元。从各种资料来源看，平台公司所发行的城投债、中期票据、短期融资券、定向融资工具，资产支持票据达到2 .5万亿元，对地方政府主导的基础产业发行的信托产品合计1.65万亿元，金融租赁、售后回租、理财产品，BT融资以及民间和海外集资估计合计1.5万亿元，应付工程欠款大约3万亿元，或有负债大约3万亿元(按直接负债的20%计算)，地方养老金空转2.23万亿，地方政府债券6500亿，乡镇负债大约8300亿元，村负债(村其实也是政府)2000亿元，合计地方政府负债24.7万亿元，占G DP的比率即地方政府负债率为47.6%。加上中央的负债，全国负债率大概为85.7%。
    目前地方政府债务尽管名目不一、种类繁多，但按其发生根源可以粗略地划分为两大类：一类是政府出于地方建设和经济发展目的而筹集资金的主动负债，一类则是迫于财政压力，不得已通过欠款挂账等形成的被动负债。必须指出，两类负债成因、性质和对地方经济的后果都有着本质区别。前者对地方经济有着正面作用，可以通过市政债券的发行加以规范，而后者则更多属于隐蔽的赤字负担和呆坏账，不应通过发行市政债券来弥补。
    地方政府负债特点
    一是层次众多，结构复杂。既有历史遗留问题，也有最近十数年各项改革措施所积累下来的。
    二是透明度较低。从财政分灶吃饭到上世纪90年代中期，地方债务主要是拖欠、发债、向银行借款等显性债务；《预算法》实施以来，大多数债务转为隐性或者或有债务，处于地下隐蔽状态。
    三是债务规模庞大。
    四是地方政府债务总体上以开发支出为主，但各地区各层级有所差别。经济不发达的中西部地区债务中用于经常性支出的比例更大。从政府层次来讲，省、市两级和条件较好的县级政府更多以融资进行地方基础设施建设而形成的主动负债为主，而条件较差的县级政府则虽有前种需要，但更要顾全农村经济建设的需要，主动负债和被动负债并行。
    五是存在较大的债务风险，可能危及财政与金融稳定。欧盟对其成员国政府设置的债务警戒线是债务余额占当年G D P的比重不超过60%，财政赤字占当年G D P的比重不超过3%。尽管学界对具体比例仍有争议，但这已成为许多国家的债务参照系。中国公开的政府债务尚未超越这些警戒线，但地方政府及其所属公共企事业单位举借的民间隐性债务长期游离于中央政府甚至本级权力机关的统计和监管之外，处于失控半失控状态，是诱发和加剧债务危机和金融危机的重大隐患。
    根据审计署的数据，2012、2013年进入地方融资平台公司债务到期的高峰期，其中2012年地方债务到期额度为1.84万亿，2013年达到1.22万亿，这对地方政府提出了巨大的挑战。
    地方债高增的原因
    中国地方政府的负债规模庞大，增长也异常迅速，这主要是地方政府有着强烈的负债冲动，其背后既有深层次的体制原因，又有特定历史时期的客观原因。
    一是地方治理上的根本缺陷。中国的地方政府表面上是在代表地方公益推行工业化和地方化。然而在地方治理上尚存在一些根本问题，包括两方面：内部治理结构，即地方政府的民主治理问题；外部治理关系，即地方政府相对于上级政府的自治空间问题。这两者的欠缺，就决定了目前的地方政府不是内部责任政府而是外部责任政府，即所谓“对上不对下”。
    这一特征从根本上决定了地方政府的行为准则是倾向于财政收入最大化和政府规模的扩张。为了自身收入的最大化，地方政府利用中央政府逐步退出、市场尚未填补真空的转轨机会，截获了许多本应由市场接管的投资和金融等权限，不仅维持了传统公共品和准公共品生产领域的垄断地位，甚至插手竞争性的私人品生产领域。职能的膨胀和混乱导致政府规模迅速扩张，反过来增加了财政负担。
    中国的经济与财政体制呈现出事实上的准联邦制色彩。这一体制下，各地区政府的利益与地方经济紧密相关，因此有足够的激励去刺激本地工业发展和城市建设。另一方面，中国的地方官员人事体制仍是自上而下的任命制和考核制。随着国家强调经济发展，官员人事监控与评价体系也相应由政治挂帅和意识形态优先转变为主要对经济工作进行考评，而信息不对称和监控的天然难度使这种考核往往简化为对地区主要经济指标的考察和对特定指标的监控，如地区GDP增速等。对地区经济利益和个人前途的追求使中国地方政府、尤其是城市政府展开了激烈的财税竞争，普遍奉行发展性财税政策，竞争激烈。一方面，地方政府要对流动性较强的资本，尤其是海外资本提供有足够诱惑力的税率优惠和减免，甚至常常以财政补贴来吸引投资。另一方面，地方政府又要加大发展性支出和应付转型经济下各项负担，这样难免捉襟见肘。由于中国地方税制结构仍以工商税而非财产税为主，政府就只能通过预算外、体制外收入和负债来筹集收入。
    同时，对上负责的行政体制和地方官员任免频繁造成预算软约束和行为短期化，地方政府尽管在财政支出上享有较大的分权，但在财政收入方面是中央的集权程度较高，而且地方政府在行政系统上仍须层层对上负责，接受上级指令。上级政府经常干预下级政府支出，随意增加支出项目，且层层加码，又不提供足额配套资金，是造成地方政府财政困难的很大原因，这样地方政府也就普遍缺乏风险责任意识，认为债务最终会由上级政府兜底，预算约束自然就软了下来，导致轻率借债和过度负债。
    预算软约束的另一个原因是地方主要官员变动频繁。中国地方政府过于频繁地更换主要领导，每任官员都急于出政绩，忙于项目立项，很少顾及债务结构和实际偿债能力，因为任期短意味着大量长期债务无须自己任期内偿还，举起债来后顾无忧。
    二是快速工业化、城市化也形成巨额资金缺口。中国目前的经济增长已到需要大量增加公共基础设施投入来引导的阶段，表现为竞争性领域投资高增长和城市公共基础设施投入高增长并存。与此同时，中国目前正处在城市化的第二个阶段，即加速期，城市人口迅速膨胀，许多城市的基础设施急需大量资金投入。面对工业化和城市化的双重重任，城市政府却资源有限，捉襟见肘。
    根据国家统计局的统计，2011年底，大陆总人口134735万人，城镇人口69079万人，城市化率即城镇人口占总人口比重达到51.27%，首次超过一半。从1996年到2011年，城市化加速，城市化率以年均递增1 .34个百分点的速度上升。单其中包括大约2亿的流动人口。如果按照此速度发展，到2030年，中国的城市化率可达到77.7%。该年人口差不多达到峰值15亿，这意味着从2011年起，直到那时要新增4.8亿城镇人口。如果按照每个新增城镇人口规模计算，需要配套30万元基础设施费用来计算，到2030年，中国需要合计144万亿元的城市基础设施投入。
    三是分税制改革后财权与事权的不对称和地方财政收支缺口。1994年分税制改革造成地方财政收支缺口，是导致地方政府财政赤字、负债运行的另一个主要原因。首先，分税制改革赖以建立的地方上交基数过高，其参照的指标数字是在经济较好时期发生的，而许多地方的经济并不能总是保持高位运行。其次，收入划分上，给地方留下的是大税种的小部分、小税种的大部分，好的税基、税种归中央，留给地方政府的税基偏小、不稳定、征收难度大，而且有几个税种后来陆续减免。另外，中央政府一刀切的一些改革措施，如出口退税等实质是“中央请客、地方拿钱”，进一步加大了地方财政压力。
    分税制改革后，财政集中度大为提高，中央本级公共财政收入占全国公共财政收入的比重由1993年的22%大幅度提高到2002年的54.96%峰值，然后震荡下调到2012年的47.9%。2012年，中央本级公共财政支出只占全国公共财政支出的14.9%。中央本级未支出部分作为税收返还和转移支付。1994年分税制改革之后，很长时间内在财政收入层层向上集中的同时，事权和财政负担却在层层下压。省级以下政府收入大幅度减少，支出责任却几乎未变，而且许多事权下放后却未有配套财权下放。教育开支和医疗卫生支出目前也是以县为主。这两者对于县市级政府都是较大的支出负担。
    在这种情况下，许多地方政府的财政收入还不够维持正常运转，遑论发展投资和市政建设，必然结果就是政府通过预算外资金、体制外资金、土地财政、各类借款甚至欠款来筹措资金。
    地方债的解决之道
    地方财政拥有部分独立的、包括债务融资权在内的收支权限是规范的分税体制下地方政府应有的财权之一。地方政府负债已是客观事实，且产生原因是经济改革和制度转型期间的深层次矛盾和体制问题，因此仅仅禁止或者不赋予其完整的发行或偿债主体资格，并不能有效杜绝其乱收费和负债行为，反而使这些收费和负债游离于正规体制之外，不仅孳生大量不法行为，也是国家宏观财政平衡和金融稳定的隐患。堵不如疏，允许地方政府发行规范的市政债券，但方向是增强透明度和规范性。
    目前中国两种涉及地方政府的债券，都是“准市政债券“，与国际上标准的市政债券仍有距离。由财政部统一安排的地方政府债券，只要少数省市在试点发行，多数省市由财政部代理发行，而且所有地方政府债券均由财政部代理还本付息。城投债虽然由地方融资平台公司发行和还本付息，但是不享受免税待遇。在推行市政债券过程中，还要遵循一下规则：
    一是限政规则。宪法、财政宪法或者某种基本法应明确划定地方政府的事权、征税权和支出权，在治理结构上增强政府对本辖区民众的责任心，对于市政债券等财政决策，增加制度性的民众参与渠道，不妨在重大市政工程的建设和融资安排等方面试行一定形式的公决、听证。
    二是财政规则。在较高的法律层次上明文规定各级政府负债的上限，例如不能超出该地G D P和财政收入的一定比例。考虑到各地情况不同，在发现、掌握和利用分散在不同时间、地点的局部知识方面地方政府比中央政府更有优势，地方负债的比例上限确定的权力最好下放到省。
    考虑到中国地方政府职能的广泛和运作的不规范，必须严格的限制市政债券发行的用途和目的，严厉禁止发债弥补经常预算赤字。可以考虑设立一定的发债条件，如连续3年总财政赤字和经常预算赤字控制在一定范围内的才允许发债，而一旦出现较大赤字，立即暂停其下一财政年度的发债资格。
    三是引入地方自治与地方民主：需要引入地方自治和地方民主来总体上规范地方政府负债、城投债和地方政府债券的运作，根据其事先确定的事权去确定支出需要，再根据其支出需要去筹资，包括征税和举债。(南都评论记者 陈建利采访整理)