推进粤东西北新型城镇化
2013-8-13 来源：南方日报
将城镇化的重点放在消解城乡之间和城市内部二元结构、整体提高城乡居民生活质量上来
□陈鸿宇
珠三角和粤东西北地区间城镇化水平的显著差距，是我省城乡区域发展不协调的主要体现。根据常住人口中城镇人口的比例统计，截至2010年底全省城镇化率为66.2%，珠三角城镇化率达82.72%，粤东、粤西、粤北地区的城镇化率仅分别为57.71%、37.67%、44.29%。为解决我省粤东西北城镇化水平偏低问题，省委、省政府关于《进一步促进粤东西北地区振兴发展的决定》提出，要通过做大做强粤东西北各地级市中心城区，加快城镇化进程，打造区域发展的增长极。
以2010年我省常住人口10440.94万人计算，假定“十二五”期间常住人口恒定，2015年全省城镇人口将由2010年的6911.90万人增加到7308.69万人，净增396.79万人。根据中国社科院课题组的测算，解决一位农民成为“市民”的“成本”至少需10万元，全省共需支出3967.9亿元。其中粤东西北地区的城镇人口将净增119万人，“城镇化成本”约1190亿元。以上数据仅仅是静态的推算，实际发生的“城镇化成本”将大大超过以上的推算。问题的根源在于，根深蒂固的传统的“城镇化”理念以及矗立其上的“城镇化”体制（包括按照城镇人口占常住人口的比重来核算“城镇化率”的统计考核机制、户籍管理等城乡治理制度等）已成为传统的经济发展方式的重要基石。认清“传统城镇化”的利弊得失，准确理解“新型城镇化”的科学内涵和根本要求，才能从加快我省经济结构转型升级、实现城乡区域协调发展的大布局中，确定粤东西北地区积极稳妥地推进新型城镇化的目标和实现路径。从我省的实际情况出发，积极稳妥地推进粤东西北地区的新型城镇化，可以从以下几个方面着手：
按照“人的城镇化”要求，对“城镇化”重新定义，并调整“城镇化率”的统计口径
新型城镇化是指工业化成熟期和后工业社会的现代城市生活方式的普遍化，是“人的城镇化”。人的城镇化的“人”，不单是指有户籍的本地“市民”，也不单是指居住在城区从事非农产业的“城里人”，而是指全体在广东常住的公民，都能够享有现代城市生活的权利。应该果断摒弃现行的“城镇化率”的统计方法，打破城镇乡村之间、本地外地户籍之间的界限，立足于当地基本公共服务水平和实际生活质量，确定城乡一体的、覆盖全体常住人口的城镇化标准。通过对“城镇化”重新定义，将城镇化的重点放在消解城乡之间和城市内部二元结构、整体提高城乡居民生活质量上来，较大幅度地改善和提升外来常住人口和本地农村人口、低收入人口的就业、劳动报酬、住房、子女教育的水平。
将全省城镇化工作的重点转移到粤东西北地区
目前珠三角已经进入工业化成熟期和后工业化时期，城镇化率已经达到发达国家公认的城镇化率的极限，只有有效地提升粤东西北地区的城镇化率，才能确保全省“十二五”期间城镇化目标的实现。因此，要将全省城镇化的重心转移到粤东西北地区。建议统筹全省资源，从以下几个方面加大对粤东西北地区城镇化的扶持：一是对交通、能源和生活基础设施建设的扶持，特别是加大对粤东西北各县（市）的县道、乡道建设的补贴比例；二是加大对粤东西北地区“底线民生”和“基本民生”的省级财政扶持比例，以加快全省公共服务均等化的步伐；三是进一步落实珠三角对粤东西北欠发达市县的对口帮扶措施，进一步加大产业转移、劳动力转移的力度。通过以上举措，为粤东西北地区创造有效吸聚人口和产业的宜业宜居环境，以解决长期以来城镇化动力严重不足的问题。
因地制宜，“产园城”一体推进粤东西北各地级市主城区的扩容提质
地级市主城区的“扩容”仅仅是形式，“提质”才是实质。要通过主城区的扩容，来提高经济增长的质量、城镇化的质量、民生保障的质量、生态环境的质量、辐射带动周边城乡的质量。主城区通过建造新区来“扩容”，应努力实现产业、园区、城市三者的有机融合，做到既有产业支撑，有园区集聚，又能够形成比较发达的城镇。这就需要统筹园区规划，将企业选址、新型城镇化、解决“三农”问题和环境保护有机结合起来。在园区建设中把优质的公共服务资源同步配置到园区里面来，在产业集聚的同时吸聚人口，包括吸聚被征用土地上的农民，以发展粤东西北地区比较薄弱的城市服务业。另一方面，还要兼顾好新城建设和旧城再造之间的关系，有序地引导已经过于拥挤密集的旧城人口有序向新城迁移，也要努力为旧城区的市民保留和提供更好的公共服务，使新城和旧城都具有同样的宜居宜业环境，都具有自我发展的活力。那种“喜新厌旧”的观念，甚至“建新弃旧”，导致旧城区严重衰败的做法，都是必须纠正的。
重心下移，多种路径推进粤东西北地区县、镇两级的城镇化，将城乡一体发展作为新型城镇化的核心内容
农民是城镇化的主体，要把善待农村和农民作为新型城镇化的基点。对于粤东西北各市来说，地级市的主城区需要扩容提质，县城和镇区也需要扩容提质，有条件的乡村也可以就地发展为小村镇。这样才能消化更多的农村剩余劳动力，使农民在当地村落和小村镇就能享有现代城市生活方式，以减轻珠三角核心城市和地级市的压力。因此，邻近市、县主城区周边的镇、村，可采取分散的“内含”城镇化方式。即从现有的城乡二元结构的实际出发，通过迅速改善主城区周边的交通条件，构筑涵盖周边镇、村的半小时/1小时生活圈，在不改变农村社区布局和城镇形态的前提下，让周边城镇和农村居民不离开镇、村，不改变身份，不重新就业，也能共享主城区的各项公共服务。对于经济欠发达的粤东西北地区而言，此种“内含式”的扩容提质可能成本更低，更受农民欢迎，也更易于推进。
作者系广东省政府参事、中共广东省委党校教授
【www.gdsqzx.com.cn】
□陈鸿宇
珠三角和粤东西北地区间城镇化水平的显著差距，是我省城乡区域发展不协调的主要体现。根据常住人口中城镇人口的比例统计，截至2010年底全省城镇化率为66.2%，珠三角城镇化率达82.72%，粤东、粤西、粤北地区的城镇化率仅分别为57.71%、37.67%、44.29%。为解决我省粤东西北城镇化水平偏低问题，省委、省政府关于《进一步促进粤东西北地区振兴发展的决定》提出，要通过做大做强粤东西北各地级市中心城区，加快城镇化进程，打造区域发展的增长极。
以2010年我省常住人口10440.94万人计算，假定“十二五”期间常住人口恒定，2015年全省城镇人口将由2010年的6911.90万人增加到7308.69万人，净增396.79万人。根据中国社科院课题组的测算，解决一位农民成为“市民”的“成本”至少需10万元，全省共需支出3967.9亿元。其中粤东西北地区的城镇人口将净增119万人，“城镇化成本”约1190亿元。以上数据仅仅是静态的推算，实际发生的“城镇化成本”将大大超过以上的推算。问题的根源在于，根深蒂固的传统的“城镇化”理念以及矗立其上的“城镇化”体制（包括按照城镇人口占常住人口的比重来核算“城镇化率”的统计考核机制、户籍管理等城乡治理制度等）已成为传统的经济发展方式的重要基石。认清“传统城镇化”的利弊得失，准确理解“新型城镇化”的科学内涵和根本要求，才能从加快我省经济结构转型升级、实现城乡区域协调发展的大布局中，确定粤东西北地区积极稳妥地推进新型城镇化的目标和实现路径。从我省的实际情况出发，积极稳妥地推进粤东西北地区的新型城镇化，可以从以下几个方面着手：
按照“人的城镇化”要求，对“城镇化”重新定义，并调整“城镇化率”的统计口径
新型城镇化是指工业化成熟期和后工业社会的现代城市生活方式的普遍化，是“人的城镇化”。人的城镇化的“人”，不单是指有户籍的本地“市民”，也不单是指居住在城区从事非农产业的“城里人”，而是指全体在广东常住的公民，都能够享有现代城市生活的权利。应该果断摒弃现行的“城镇化率”的统计方法，打破城镇乡村之间、本地外地户籍之间的界限，立足于当地基本公共服务水平和实际生活质量，确定城乡一体的、覆盖全体常住人口的城镇化标准。通过对“城镇化”重新定义，将城镇化的重点放在消解城乡之间和城市内部二元结构、整体提高城乡居民生活质量上来，较大幅度地改善和提升外来常住人口和本地农村人口、低收入人口的就业、劳动报酬、住房、子女教育的水平。
将全省城镇化工作的重点转移到粤东西北地区
目前珠三角已经进入工业化成熟期和后工业化时期，城镇化率已经达到发达国家公认的城镇化率的极限，只有有效地提升粤东西北地区的城镇化率，才能确保全省“十二五”期间城镇化目标的实现。因此，要将全省城镇化的重心转移到粤东西北地区。建议统筹全省资源，从以下几个方面加大对粤东西北地区城镇化的扶持：一是对交通、能源和生活基础设施建设的扶持，特别是加大对粤东西北各县（市）的县道、乡道建设的补贴比例；二是加大对粤东西北地区“底线民生”和“基本民生”的省级财政扶持比例，以加快全省公共服务均等化的步伐；三是进一步落实珠三角对粤东西北欠发达市县的对口帮扶措施，进一步加大产业转移、劳动力转移的力度。通过以上举措，为粤东西北地区创造有效吸聚人口和产业的宜业宜居环境，以解决长期以来城镇化动力严重不足的问题。
因地制宜，“产园城”一体推进粤东西北各地级市主城区的扩容提质
地级市主城区的“扩容”仅仅是形式，“提质”才是实质。要通过主城区的扩容，来提高经济增长的质量、城镇化的质量、民生保障的质量、生态环境的质量、辐射带动周边城乡的质量。主城区通过建造新区来“扩容”，应努力实现产业、园区、城市三者的有机融合，做到既有产业支撑，有园区集聚，又能够形成比较发达的城镇。这就需要统筹园区规划，将企业选址、新型城镇化、解决“三农”问题和环境保护有机结合起来。在园区建设中把优质的公共服务资源同步配置到园区里面来，在产业集聚的同时吸聚人口，包括吸聚被征用土地上的农民，以发展粤东西北地区比较薄弱的城市服务业。另一方面，还要兼顾好新城建设和旧城再造之间的关系，有序地引导已经过于拥挤密集的旧城人口有序向新城迁移，也要努力为旧城区的市民保留和提供更好的公共服务，使新城和旧城都具有同样的宜居宜业环境，都具有自我发展的活力。那种“喜新厌旧”的观念，甚至“建新弃旧”，导致旧城区严重衰败的做法，都是必须纠正的。
重心下移，多种路径推进粤东西北地区县、镇两级的城镇化，将城乡一体发展作为新型城镇化的核心内容
农民是城镇化的主体，要把善待农村和农民作为新型城镇化的基点。对于粤东西北各市来说，地级市的主城区需要扩容提质，县城和镇区也需要扩容提质，有条件的乡村也可以就地发展为小村镇。这样才能消化更多的农村剩余劳动力，使农民在当地村落和小村镇就能享有现代城市生活方式，以减轻珠三角核心城市和地级市的压力。因此，邻近市、县主城区周边的镇、村，可采取分散的“内含”城镇化方式。即从现有的城乡二元结构的实际出发，通过迅速改善主城区周边的交通条件，构筑涵盖周边镇、村的半小时/1小时生活圈，在不改变农村社区布局和城镇形态的前提下，让周边城镇和农村居民不离开镇、村，不改变身份，不重新就业，也能共享主城区的各项公共服务。对于经济欠发达的粤东西北地区而言，此种“内含式”的扩容提质可能成本更低，更受农民欢迎，也更易于推进。
作者系广东省政府参事、中共广东省委党校教授
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