地区发展不平衡一直是广东经济建设中的一个突出问题。而城镇化率差距是形成广东地区差距的一个重要因素。最近，广东省委、省政府公布的《关于进一步促进粤东西北地区振兴发展的决定》把城镇化作为今后一段时期广东治理地区不平衡发展的三个抓手之一。我认为，这是针对广东区域不平衡发展的症结所提出的一项适合时代发展要求的治理政策。如何从城市体系角度更好地落实这个决定？我以为，“抓中间、促两头”是一条有效的路子。

粤东西北地区发展不足的关键是中心城区在整个城市体系建设中处于最薄弱的环节

　　“抓中间”指的是把粤东西北地区中心城区的发展作为中间环节。从城市体系角度看，广东不乏广州、深圳等特大城市，也有相当多的以县级市和中心镇为主体的中小城镇，缺少的是一批具有百万人口规模的大中型城市，这构不成合理的城市体系。“抓中间”就是把粤东西北地区中心城区作为新时期广东区域协调发展的牛鼻子。“促两头”指的是中心城区一方面带动其周边地区相当于20万-30万人口的县级市、卫星城与中心镇等地发展，另一方面促进珠三角地区产业加快向粤东西北地区转移，缓解珠三角地区的土地开发强度过大，人口与土地、资源紧张加剧的情况，为新兴产业腾出更多的空间。

四个因素决定必须“抓中间、促两头”

　　把“抓中间、促两头”作为新时期落实《决定》的基本思路，是由以下几个因素决定的。

　　第一，受到距离与自然条件的制约，靠广州、深圳、佛山以及东莞等地对粤东西北地区的带动力有限，只能靠粤东西北城市发挥各自优势、抓住机会，诸如海洋经济发展战略、北部湾经济区与海峡西岸经济区等，以及通过区域经济一体化连成城市群等，加速自身做强做大。相对江苏和浙江等省份来说，广东的珠三角地区与粤东西北地区之间的距离及与此相关的运输成本相对更高一些。以社会物流总费用占GDP比重为例，2012年广东的这个指标为19.8%，而浙江与江苏分别为16.9%，15.4%，全国为18%。

　　第二，扩大粤东西北地区市场规模是推进珠三角地区及发达地区产业转移的关键。虽然距离与运输成本对珠三角地区产业转移有制约性影响，但根本性的制约因素是市场规模有限。市场规模是人均收入乘以人口规模。粤东西北地区人口规模占全省的47%，而产值规模占全省的21%左右，人均收入相当于全省平均水平的44.7%。显然，人均收入偏低而人口集聚度不高制约了发达地区的产业转移。而实现市场规模经济的一个重要途径是集聚化发展。具体来说，是在在提高人均收入水平基础上，提高城市的人口密度与经济密度，加快中心城区建设，大幅度地提高城市的集聚化程度与城市群。

　　第三，做强粤东西北地区中心城区是促进广东农村人口城镇化发展的现实需求。在当前4900多万粤东西北地区人口总量中，农业人口就有2570多万人，占了粤东西北地区人口总量的53%左右。如果将这个比重降至10%左右，至少有几百万农业人口向外转移。在农民收入提高下，跨地区转移减少，就近转移增加的趋势日益明显。

　　第四，“抓中间、促两头”是打造区域性增长极的具体体现。当前的粤东西北地区发展不足的关键是中心城区在整个城市体系建设中处于最薄弱的环节，这既制约着珠三角地区的产业转移，也影响了中小城镇的发展。从这个薄弱环节入手，提高中心城区的规模与实力，不仅可以弥补这个短板，而且可以带动两个方面的发展，进而形成大中小城市相互支撑的协调发展格局，实现区域性增长极的功能。

如何实现“抓中间、促两头”

　　如何实现“抓中间、促两头”？首先，要从保护农民合法性财产权利的制度建设入手，建立健全农村土地产权确权、登记、颁证与保护制度。在全面推进这项制度建设中，粤东西北地区中心城区建设可以走得更快一些。因为这个地区外省劳动力比重偏低，率先推进这项制度建设的复杂性相对低一些，而紧迫性与针对性又相对更大一些。其次，要把城市户籍制度改革与基本公共服务均等化作为重要抓手。可以率先适度降低本地区农村迁移流动人口的门槛，逐步扩大公共服务均等化范围。再次，要把产城互动作为主要内容。产城互动是新时期可持续发展的一条重要经验。如果把园区作为孤岛来发展，得不到城镇化依托；或者人口大量地住在城市，但缺少就业，那么，这种城市化也是不稳定的。只有抓住产城融合这一核心内容，才能带动两头发展。最后，要把构建多元化、有约束力与透明度较高的融资机制作为突破口。在现有经济体制下，“抓中间”可以在以下三方面率先探索，一是建立多元化、透明度较高、有约束力的融资机制。二是建立基础设施的产权交易市场，通过政府退出部分国有资产股权与资产证券化为新项目筹集资金。三是以城镇化未来收益为支撑，探索发行市政债试点等。

　　（作者系广东社会科学院副院长、研究员）