赵旭：城市拥堵与治理
2013-9-3 来源：南都网
赵旭 天则经济研究所华南研究中心执行主任、公用事业研究中心副主任、研究员。
今天跟大家分享四个方面，先简单介绍一下城市拥堵，分析一下有哪些原因，三是对已有的拥堵治理对策做个述评，四是谈谈对城市与交通的进一步认识，做个总结。
城市拥堵概述
城市拥堵就是塞车，是指由于某些原因而造成的车多拥挤且车速缓慢甚至停滞的现象。一般可分为常发性交通拥堵和偶发性交通拥堵。公共政策关心的主要是前者。像北上广深这样的地方，除了在高峰期的拥堵之外，平常勉强不堵车，但如果有偶发性的，稍微有一点刮蹭事故往往也会造成严重的拥堵。
城市拥堵的时间特征，一般是在出行早晚高峰期(工作日上午7：00- 9：00以及下午5：00-7：00)，这在北京非常明显。还有就是潮汐式拥堵，也就是单向的拥堵，像北京是早上四面八方往城里走，到了晚上就是往城外四面八方走。早上如果从城里出去就不会拥堵，晚上如果是进城也不会拥堵。有些城市就不存在这样的问题，没有很明显的潮汐特征。但空间上有一些所谓的“堵点”，比如说主干路、快速路、次干路和支路之间的交界处，学校、幼儿园、医院、政府机关等地。这些都是定时定点堵的比较厉害的地方。
城市交通影响每一个人的生活，给出行个人和团体增加了出行的时间成本，此外，也极容易使人们在等待的过程中产生焦急烦躁的心理，不利身心健康，降低了工作效益，增加交通事故，也造成城市空气污染。
《2010中国新型城市化报告》发布的50个城市上班时间中，北京市上班平均花费的时间最长，为52分钟，其次为广州48分钟、上海47分钟、深圳46分钟。根据我在北京生活的经验，远远超过52分钟的。天则所计算了一个成本，用了社科院的数据，没有注明哪一年，北京拥堵社会损失每天4000多万，每年146亿。全国来说，每年要1700亿。这个数字可能是低估了。
城市拥堵的表面原因
原因无非是两个，需求快速增长，供给相对不足。
需求快速增长首先就是城市化了。中国现在城市化率每年大概有一个百分点的增长，也就是说每年大概有1300万的人口从农村来到城市，这是很厉害的。但中国的城市化还有一个特点，即特大城市和大城市一直在增长，而中等城市和小城市一直没有改变，甚至是减少了。
二是城市空间分布原因，像北京，从二环一直到五环、六环，现在在讨论七环，要修到河北了，这种摊大饼的方式可不仅仅是北京一个。高度集中肯定会造成很多的拥堵，随着机动车的增加，城市的模型就会越来越固化，商务办公越来越往中央集中、生活越来越往周边分散，显然中间的房价就会越来越高，大家买不起房就会到郊区去，那么就要买车，车越来越多，房价也越来越贵。
三就是汽车保有量持续快速增长。我国在早年实行了鼓励汽车产业发展的一些政策，的确汽车产业发展的非常快，民用汽车保有量也在逐年的增高。
道路供给不足。全国路网密度平均是每平方公里10公里，像北京是属于典型的路网密度不够，当然原因也有很多，因为它是皇城文化、大院文化，自己弄一个很大的院子，关起门来，这样就没有微循环了。而在美国，路都是互相能够通行的，广州这方面做得不错，上海也搞了很多单行道来疏通小循环。
公共交通供给不足。从一些统计数据可以看出，近年道路投资占了更大的比重，比公共交通投资高得多。公共交通占城市建设固定资产投资额的比例，虽然比例在逐年提高，但是仍然是比较低的。中国之前的发展方式，没有将公共交通放在很重要的位置，当然，现在也在补课，各大城市都在兴起地铁热。最近国务院也将地铁作为新一轮稳增长的重要措施，地铁建设又会有一个高潮。
已有的拥堵治理对策
首先就是增加供给的对策。
拓宽路面、修筑新道路。其实这也是一个水多了加面、面多了加水的过程，不能说绝对不对，但是毕竟城市的资金和空间都是有限的，新增道路就有一个限度，不是总能够实施的。另外道路增加了，交通量也有增加，所以过一段时间又会回复到之前拥堵的水平。
改善道路设施，改进交通信息系统。优化路网，比如说关键节点，主干道、次干道、支路的接口进行优化，现在很多地方的设置很不合理。还有就是交通信号灯不够智能，一个方向上的车就停在那里等红灯，而另外一条道路上就没有车在跑，这些都会影响到路网的优化。这项对策毫无疑问是正确的，不管任何时间都是应该去做的，虽然不能从根本上治堵。
另外就是发展公共交通，这在很多地方已经被证明是一个正确的方式，但是它的问题是有很大局限性，投资非常高，而且需要很好的规划。比如说北京发展轨道交通显然是太晚了，虽然中国第一条地铁在北京，但是后来停了很多年，现在再发展地铁就非常贵了，现在一公里的地铁要10个亿了，政府的投资包袱很重。
再就是向公共交通提供补贴。增加公共交通吸引力，鼓励人们以公共交通出行。但是实际上效果也是很可疑的。除了被迫之外，我看没有多少人心甘情愿放弃自己的私家车来坐公共交通。当然还有其他的问题，比如说地铁的密度不够、出行不方便。另外北京地铁换乘是非常麻烦的，有的地铁站换乘要走十分钟，短的也要走5分钟。北京各条地铁线之间衔接得很复杂，广州、深圳来说做得好一些，广州、深圳相对来说心甘情愿坐地铁的人多一些。另外这么拥挤，舒适度就非常差了，还有就是安全问题，比如说被偷手机或者是被偷钱包。
补贴有局限性，最糟糕的就是扭曲了价格信号，导致对公共交通的滥用。我是无锡人，我回无锡时就有人跟我说老年证坐公交免费，就有老人家从城东跑到城西买菜，便宜一毛，两毛钱。这样的例子非常多，免费都会导致对公共服务的滥用。国外一些地方看病是免费的，但是对不起你要预约，预约多长时间呢？两个月甚至更长。免费的东西不是无限提供的。在公交问题上实际上也是一样。
从需求端来说的，用补贴来降低公交票价以此刺激需求，可能这样的效果并不可靠，负面效应很多。因为一补贴之后，尤其在中国就会产生一些论调，这些补贴当然只能补贴给国有企业，不会补贴给民营企业，这样就基本上将民营企业挤出去了。早年各个城市都有私人公共交通，但后来都被政府取缔或者是统一了，现在只有政府的公交公司提供公共交通。但是公交公司提供的服务大家是不满意的，本意是想通过补贴来鼓励大家来使用公共交通，但是实际效果有可能反而是减少了公共交通的供给。另外一个方面，这个补贴政府能不能负担，北京2010年公交补贴是135亿，2012年就增加到170亿，能不能持续下去？前一段时间就有讨论说要不要涨价。地铁还在不断的建设，每新建一条就又背上一个负担，政府怎么可能背得起。
再就是重新划分路权，开辟公交专用道。各个城市现在也都在做，但是效果可能还需要评估。很显然，它会造成道路资源的闲置，公交不是一直在跑的，在没有公交跑的时候，道路资源就被闲置了。尽管交通管理部门的解释说现在就是要让公交跑得快，要让私家车跑得慢。我这是什么逻辑呢？哪有城市管理者说希望车速慢一些的。
征收拥堵费，像伦敦等都已经实施了，这是一个比较好的政策工具。从技术上来说，现在我们已经没有问题，通过电子收费，完全可以实施。另外它的标准性很好，通过电子方式控制，不光是控制区域，对哪些区域收拥堵费，而且还可以控制时间，车进来时扫描，出去时又扫描一次就扣费了，瞄准性是比较好的。
提高停车费。瞄准性较好，操作简单，实施成本比较低。
限制车位。这是减少供给的措施了。当然这不符合逻辑，本来就不够你还要限制供应，限制供应也可以减少需求，但是这是被迫的。
征收燃油税。应该说这也是一个比较好的政策，虽然瞄准性比拥堵费和停车费要差一些，因为这个瞄准是针对所有车辆使用行为，而不仅仅是针对拥堵区域。另外，高燃油税往往促使人们购买燃油效率更高的车，而不是少开车。
限购(牌照拍卖、摇号)。现在北京、上海、广州都有限购措施了，可是问题也非常大，这是直接对市场进行干预，会产生很多后续的麻烦。首先有身份的歧视，不管是北京还是广州、上海，摇号都需要有户口，没有户口就需要有三年社保，规定了一系列的办法你才能摇号或者是拍卖号。另外就是寻租和腐败问题，北京已经出现了这样的问题，老百姓在那儿傻呵呵地摇号，而公安局内部的人自己搞定。这个问题已经暴露出来，已经有报道。再就是降低整个社会的福利，机动车并不仅仅带来负面的效果，好处是带给国人的幸福感和满足感，而且解决了实际问题。如果没有机动车的话，很多人无法在大城市生活下来。如果一刀切的话，整个社会的福利是下降的。
限牌必然伴随着限行。限牌了，如果不限行，好了，大家都会去周边买车，广州就会去佛山，北京就去廊坊买。广州也是一样，限购政策推出之后就要赶紧推限行政策，就遇到了很多不同的意见，包括佛山。广州限完了，佛山要不要限呢？佛山说我也堵车，广州车也别来了。深圳说我更堵啊，广州车也别来了。所有堵车的城市都限了，那还有什么珠三角一体化呢？完完全全就是珠三角的碎片化。限行实际上就是割裂了区域交通，而这个问题非常大，通行在整个经济发展中的地位非常非常重要，如果将这个东西一割裂，就会带来很多意想不到的麻烦。
一点总结
中国还有一些特殊的因素造成城市的拥堵，即行政权力过于集中。中国的城市是呈金字塔形分布的，不同的城市分为不同的级别。这些严格的行政级别规定有什么意义呢？这就关系到配置资源。政府集中了GDP很高比例的资源，有时候是1/3，有时候更高，这些资源都是政府分配的，大家可以想象要一级一级往下分配，得到更多的当然是金字塔顶端的。
中国城市扩张有市场的因素，因为市场本身就会推动人口集聚，但行政资源又加剧了这个过程。特大城市和大城市集行政中心、经济中心、文化中心于一身，说白了就是审批经济，为什么北京这么火？权力集中的审批经济就意味着企业，不管在全国什么地方，发展到一定的程度就必须要搬到省会城市去，再发展到一定的程度就必须搬到北京去，这是没得选择的。如果是市场驱动的话，那么就会有很多别的选择，比如说美国航空城就是在西雅图、汽车城就是底特律，并不是什么都往华盛顿。要减少政府干预，让市场来决定城市的规模，这其实并不仅仅是针对交通拥堵的建议。
中国也大量存在着公车、官车，这样就会形成利益集团，这个利益集团本身就会成为改革或者是拥堵治理政策推行的障碍，比如说北京就搞不了分散化发展，意味着很多资源，教育资源、医疗资源等都要跑到这一小块集中，没有什么好的办法。公车是不受成本约束的，所以拥堵费等政策对他们都是无用的，而且会使纳税人花更多的钱在“三公”消费上。
最后小结一下。首先我们要客观理性地看待城市拥堵，大都市的拥堵几乎是必然的，治理拥堵也是一个长期工程。“通行”本身是重要的，“畅通”是次一级的目标，不能因为“畅通”而牺牲“通行”。要减少行政权力对城市发展的干预，更多的让市场来决定城市规模。要转变规划与发展理念，逐步改变当前的城市扩张模式与形态。大力推行公车改革，要严格的治理公车。要减少政府补贴，理顺公共交通的价格，鼓励社会资本参与公共交通服务的提供。多使用价格型政策工具来引导交通参与者的行为，慎用数量工具。改善现有道路交通设施，挖掘通行潜力。要重视新技术研发，尤其是移动互联网技术对交通和城市形态未来的影响。(南都评论记者陈建利整理)
【广东省省情调查研究中心】
今天跟大家分享四个方面，先简单介绍一下城市拥堵，分析一下有哪些原因，三是对已有的拥堵治理对策做个述评，四是谈谈对城市与交通的进一步认识，做个总结。
城市拥堵概述
城市拥堵就是塞车，是指由于某些原因而造成的车多拥挤且车速缓慢甚至停滞的现象。一般可分为常发性交通拥堵和偶发性交通拥堵。公共政策关心的主要是前者。像北上广深这样的地方，除了在高峰期的拥堵之外，平常勉强不堵车，但如果有偶发性的，稍微有一点刮蹭事故往往也会造成严重的拥堵。
城市拥堵的时间特征，一般是在出行早晚高峰期(工作日上午7：00- 9：00以及下午5：00-7：00)，这在北京非常明显。还有就是潮汐式拥堵，也就是单向的拥堵，像北京是早上四面八方往城里走，到了晚上就是往城外四面八方走。早上如果从城里出去就不会拥堵，晚上如果是进城也不会拥堵。有些城市就不存在这样的问题，没有很明显的潮汐特征。但空间上有一些所谓的“堵点”，比如说主干路、快速路、次干路和支路之间的交界处，学校、幼儿园、医院、政府机关等地。这些都是定时定点堵的比较厉害的地方。
城市交通影响每一个人的生活，给出行个人和团体增加了出行的时间成本，此外，也极容易使人们在等待的过程中产生焦急烦躁的心理，不利身心健康，降低了工作效益，增加交通事故，也造成城市空气污染。
《2010中国新型城市化报告》发布的50个城市上班时间中，北京市上班平均花费的时间最长，为52分钟，其次为广州48分钟、上海47分钟、深圳46分钟。根据我在北京生活的经验，远远超过52分钟的。天则所计算了一个成本，用了社科院的数据，没有注明哪一年，北京拥堵社会损失每天4000多万，每年146亿。全国来说，每年要1700亿。这个数字可能是低估了。
城市拥堵的表面原因
原因无非是两个，需求快速增长，供给相对不足。
需求快速增长首先就是城市化了。中国现在城市化率每年大概有一个百分点的增长，也就是说每年大概有1300万的人口从农村来到城市，这是很厉害的。但中国的城市化还有一个特点，即特大城市和大城市一直在增长，而中等城市和小城市一直没有改变，甚至是减少了。
二是城市空间分布原因，像北京，从二环一直到五环、六环，现在在讨论七环，要修到河北了，这种摊大饼的方式可不仅仅是北京一个。高度集中肯定会造成很多的拥堵，随着机动车的增加，城市的模型就会越来越固化，商务办公越来越往中央集中、生活越来越往周边分散，显然中间的房价就会越来越高，大家买不起房就会到郊区去，那么就要买车，车越来越多，房价也越来越贵。
三就是汽车保有量持续快速增长。我国在早年实行了鼓励汽车产业发展的一些政策，的确汽车产业发展的非常快，民用汽车保有量也在逐年的增高。
道路供给不足。全国路网密度平均是每平方公里10公里，像北京是属于典型的路网密度不够，当然原因也有很多，因为它是皇城文化、大院文化，自己弄一个很大的院子，关起门来，这样就没有微循环了。而在美国，路都是互相能够通行的，广州这方面做得不错，上海也搞了很多单行道来疏通小循环。
公共交通供给不足。从一些统计数据可以看出，近年道路投资占了更大的比重，比公共交通投资高得多。公共交通占城市建设固定资产投资额的比例，虽然比例在逐年提高，但是仍然是比较低的。中国之前的发展方式，没有将公共交通放在很重要的位置，当然，现在也在补课，各大城市都在兴起地铁热。最近国务院也将地铁作为新一轮稳增长的重要措施，地铁建设又会有一个高潮。
已有的拥堵治理对策
首先就是增加供给的对策。
拓宽路面、修筑新道路。其实这也是一个水多了加面、面多了加水的过程，不能说绝对不对，但是毕竟城市的资金和空间都是有限的，新增道路就有一个限度，不是总能够实施的。另外道路增加了，交通量也有增加，所以过一段时间又会回复到之前拥堵的水平。
改善道路设施，改进交通信息系统。优化路网，比如说关键节点，主干道、次干道、支路的接口进行优化，现在很多地方的设置很不合理。还有就是交通信号灯不够智能，一个方向上的车就停在那里等红灯，而另外一条道路上就没有车在跑，这些都会影响到路网的优化。这项对策毫无疑问是正确的，不管任何时间都是应该去做的，虽然不能从根本上治堵。
另外就是发展公共交通，这在很多地方已经被证明是一个正确的方式，但是它的问题是有很大局限性，投资非常高，而且需要很好的规划。比如说北京发展轨道交通显然是太晚了，虽然中国第一条地铁在北京，但是后来停了很多年，现在再发展地铁就非常贵了，现在一公里的地铁要10个亿了，政府的投资包袱很重。
再就是向公共交通提供补贴。增加公共交通吸引力，鼓励人们以公共交通出行。但是实际上效果也是很可疑的。除了被迫之外，我看没有多少人心甘情愿放弃自己的私家车来坐公共交通。当然还有其他的问题，比如说地铁的密度不够、出行不方便。另外北京地铁换乘是非常麻烦的，有的地铁站换乘要走十分钟，短的也要走5分钟。北京各条地铁线之间衔接得很复杂，广州、深圳来说做得好一些，广州、深圳相对来说心甘情愿坐地铁的人多一些。另外这么拥挤，舒适度就非常差了，还有就是安全问题，比如说被偷手机或者是被偷钱包。
补贴有局限性，最糟糕的就是扭曲了价格信号，导致对公共交通的滥用。我是无锡人，我回无锡时就有人跟我说老年证坐公交免费，就有老人家从城东跑到城西买菜，便宜一毛，两毛钱。这样的例子非常多，免费都会导致对公共服务的滥用。国外一些地方看病是免费的，但是对不起你要预约，预约多长时间呢？两个月甚至更长。免费的东西不是无限提供的。在公交问题上实际上也是一样。
从需求端来说的，用补贴来降低公交票价以此刺激需求，可能这样的效果并不可靠，负面效应很多。因为一补贴之后，尤其在中国就会产生一些论调，这些补贴当然只能补贴给国有企业，不会补贴给民营企业，这样就基本上将民营企业挤出去了。早年各个城市都有私人公共交通，但后来都被政府取缔或者是统一了，现在只有政府的公交公司提供公共交通。但是公交公司提供的服务大家是不满意的，本意是想通过补贴来鼓励大家来使用公共交通，但是实际效果有可能反而是减少了公共交通的供给。另外一个方面，这个补贴政府能不能负担，北京2010年公交补贴是135亿，2012年就增加到170亿，能不能持续下去？前一段时间就有讨论说要不要涨价。地铁还在不断的建设，每新建一条就又背上一个负担，政府怎么可能背得起。
再就是重新划分路权，开辟公交专用道。各个城市现在也都在做，但是效果可能还需要评估。很显然，它会造成道路资源的闲置，公交不是一直在跑的，在没有公交跑的时候，道路资源就被闲置了。尽管交通管理部门的解释说现在就是要让公交跑得快，要让私家车跑得慢。我这是什么逻辑呢？哪有城市管理者说希望车速慢一些的。
征收拥堵费，像伦敦等都已经实施了，这是一个比较好的政策工具。从技术上来说，现在我们已经没有问题，通过电子收费，完全可以实施。另外它的标准性很好，通过电子方式控制，不光是控制区域，对哪些区域收拥堵费，而且还可以控制时间，车进来时扫描，出去时又扫描一次就扣费了，瞄准性是比较好的。
提高停车费。瞄准性较好，操作简单，实施成本比较低。
限制车位。这是减少供给的措施了。当然这不符合逻辑，本来就不够你还要限制供应，限制供应也可以减少需求，但是这是被迫的。
征收燃油税。应该说这也是一个比较好的政策，虽然瞄准性比拥堵费和停车费要差一些，因为这个瞄准是针对所有车辆使用行为，而不仅仅是针对拥堵区域。另外，高燃油税往往促使人们购买燃油效率更高的车，而不是少开车。
限购(牌照拍卖、摇号)。现在北京、上海、广州都有限购措施了，可是问题也非常大，这是直接对市场进行干预，会产生很多后续的麻烦。首先有身份的歧视，不管是北京还是广州、上海，摇号都需要有户口，没有户口就需要有三年社保，规定了一系列的办法你才能摇号或者是拍卖号。另外就是寻租和腐败问题，北京已经出现了这样的问题，老百姓在那儿傻呵呵地摇号，而公安局内部的人自己搞定。这个问题已经暴露出来，已经有报道。再就是降低整个社会的福利，机动车并不仅仅带来负面的效果，好处是带给国人的幸福感和满足感，而且解决了实际问题。如果没有机动车的话，很多人无法在大城市生活下来。如果一刀切的话，整个社会的福利是下降的。
限牌必然伴随着限行。限牌了，如果不限行，好了，大家都会去周边买车，广州就会去佛山，北京就去廊坊买。广州也是一样，限购政策推出之后就要赶紧推限行政策，就遇到了很多不同的意见，包括佛山。广州限完了，佛山要不要限呢？佛山说我也堵车，广州车也别来了。深圳说我更堵啊，广州车也别来了。所有堵车的城市都限了，那还有什么珠三角一体化呢？完完全全就是珠三角的碎片化。限行实际上就是割裂了区域交通，而这个问题非常大，通行在整个经济发展中的地位非常非常重要，如果将这个东西一割裂，就会带来很多意想不到的麻烦。
一点总结
中国还有一些特殊的因素造成城市的拥堵，即行政权力过于集中。中国的城市是呈金字塔形分布的，不同的城市分为不同的级别。这些严格的行政级别规定有什么意义呢？这就关系到配置资源。政府集中了GDP很高比例的资源，有时候是1/3，有时候更高，这些资源都是政府分配的，大家可以想象要一级一级往下分配，得到更多的当然是金字塔顶端的。
中国城市扩张有市场的因素，因为市场本身就会推动人口集聚，但行政资源又加剧了这个过程。特大城市和大城市集行政中心、经济中心、文化中心于一身，说白了就是审批经济，为什么北京这么火？权力集中的审批经济就意味着企业，不管在全国什么地方，发展到一定的程度就必须要搬到省会城市去，再发展到一定的程度就必须搬到北京去，这是没得选择的。如果是市场驱动的话，那么就会有很多别的选择，比如说美国航空城就是在西雅图、汽车城就是底特律，并不是什么都往华盛顿。要减少政府干预，让市场来决定城市的规模，这其实并不仅仅是针对交通拥堵的建议。
中国也大量存在着公车、官车，这样就会形成利益集团，这个利益集团本身就会成为改革或者是拥堵治理政策推行的障碍，比如说北京就搞不了分散化发展，意味着很多资源，教育资源、医疗资源等都要跑到这一小块集中，没有什么好的办法。公车是不受成本约束的，所以拥堵费等政策对他们都是无用的，而且会使纳税人花更多的钱在“三公”消费上。
最后小结一下。首先我们要客观理性地看待城市拥堵，大都市的拥堵几乎是必然的，治理拥堵也是一个长期工程。“通行”本身是重要的，“畅通”是次一级的目标，不能因为“畅通”而牺牲“通行”。要减少行政权力对城市发展的干预，更多的让市场来决定城市规模。要转变规划与发展理念，逐步改变当前的城市扩张模式与形态。大力推行公车改革，要严格的治理公车。要减少政府补贴，理顺公共交通的价格，鼓励社会资本参与公共交通服务的提供。多使用价格型政策工具来引导交通参与者的行为，慎用数量工具。改善现有道路交通设施，挖掘通行潜力。要重视新技术研发，尤其是移动互联网技术对交通和城市形态未来的影响。(南都评论记者陈建利整理)
【广东省省情调查研究中心】