刘尚希：从“营改增”看税制改革
2013-9-3 来源：南都网
8月1日，全国开始营业税改征增值税试点。营业税作为中国地方税收的主要税种，中国征收时间最为悠久的税种将逐步退出历史舞台。虽然仅仅是税种的一次合并变化，但却是一个牵一发而动全身的改革。首先地方税基将发生变化，地方税收机构的基本职能也将不再存在。其次，服务业和制造业的税制统一为增值税，使得中央和地方的财政关系将发生变化，中国产业结构的调整迈出了重要一步。那么“营改增”究竟有什么重要意义，会产生怎样的牵动效果？本报与中国政法大学公共决策研究中心，新浪网特联合主办蓟门决策论坛进行专题讨论。
“营改增”的四个关键词刘尚希(财政部财政科学研究所副所长)
“营改增”是全社会非常关注的话题，是一项“牵一发而动全身”的改革。因为它不仅涉及到两个重要税种，还涉及到整个税制改革，与分税制有密切关联。税制改革和分税制并不相同。分税制讲的是中央与地方的财政关系，包括财政体制；税制讲的是整个税收制度的问题，涉及到税制要素如何匹配与组合。
“营改增”是营业税改征增值税的简称，或者反过来说，以增值税取代现行的营业税，让营业税退出历史舞台，由此减少一个税种———从19个税种变成18个。怎么理解“营改增”？我想有如下四个关键词。
第一，减税。“营改增”首先起到的作用是减税的作用。营改增全面推开，估计整体减税1200亿。增值税，顾名思义是对增值额征税；营业税是对营业额征税，一般毛收入，营业额、销售额是营业税的税基。于企业而言营业税是成本的一部分，加在价格里，流转环节就会产生重复征税。增值税避免了这个问题，它只对你的增加值征税，以前所交的税，下一个环节不再纳入到税基。所以“营改增”，原来交营业税的企业税负就减轻了。不仅交营业税的纳税人受益，交增值税的纳税人也享受减税的好处，因为“营改增”后，服务业也有增值税发票，购买相关服务可以用增值税发票去抵扣。如此一来，制造业交的税也相应减少。
所以“营改增”带来的减税效果不仅在原来征收营业税的行业，实际上它覆盖了所有企业。抵扣的链条延伸了，全覆盖了，所有企业都可以得到增值税发票，可以得到相应的抵扣，所以“营改增”受益面很广。
第二，改制。“营改增”之后，整个税制进一步简化。现代税制是复合税制，多层次、多环节征收。但复合税制并不意味着要很多税种。简化税制有利于降低征管成本，有利于沟通。所以，“营改增”实现了整个税制的进一步简化。
目前增值税和营业税是税制里两个大税种，增值税第一位，营业税也大规模地使用。有人说增值税变成“一税独大”的规模会否有问题？个人认为这不是问题。增值税是一个良性中性税种，对于一个中性和良性的税种而言，越大意味着经济的扭曲性越小。税种结构并不意味着税种非要达到一定比例才合适。过去的税制是“双主体”：一个以“流转税”为主体，一个以“所得税”为主体。我认为，“双主体”不能机械地理解为直接税和间接税有所谓最优良的比例关系，这在整个世界内无法找到。有观点认为我国直接税收比重太低而间接税比重太高，认为这造成了收入分配的扭曲。这种观点简单把直接税任务当成是调节收入分配的工具。其实直接税比例高低不取决于税制改革问题，而是取决于人均收入水平。人均收入水平越高，直接税占比越高，反之亦然。如果把提高直接税比重作为改革的方向，实际上把一个发展的问题替换成为改革的问题，是说不通的。直接税和间接税的比重取决于生产力的水平，确切地讲取决于一个国家在一定阶段的人均收入水平。我并不否定直接税需要完善，有些地方确实存在问题，但不能把提高直接税作为改革的目标，这在逻辑上说不通。
第三，激活，这是营改增的意义与作用。它首先激活了专业化分工。制造业需要搞研发、信息技术、信息服务，但是这些服务收营业税，市场购买会增加成本，所以很多制造业就自己搞，于是就形成了大而全、小而全，没有专业化的分工。营改增以后，制造业内设的服务业机构独立出来，可以促进制造业主辅分离，进而促进服务业分工的细化。
其次它是激活了制造业与服务业的融合。以前两者融合是在一个企业内部，这种融合没有分工和效率。“营改增”以后，制造业所需的服务业尤其是生产性服务业专业化将有机会大幅度提高。制造业和服务业的融合毫无疑问地将延伸加资链，提高我国在全球加资过程中的地位。所以通过融合，不但可以提高制造业的效率，也可以提高服务业的效率。
第四，倒逼。“营改增”会倒逼财政体制的改革，倒逼征管机构改革和地方体系建设。营业税主要是收于地方，被增值税替代后，地方就没有主体税种。未来地方收入怎么办？这就需要重新调整分税制，需要调整中央与地方的财政关系。可以考虑将地方税的税基落在消费上，中央的税基落在生产环节，这与城市化的发展方向一致。
“营改增”除了对财政体制产生影响，还涉及到税收征管的体制。目前税收征管体制是国税和地税两个系统。地税的主要工作是征收营业税，“营改增”后职责大大减少，所以有人提出国、地税是否合并。从提高效率角度而言，一个系统就够了，其它可以采取委托办法。从降低纳税成本和经济学界的角度来说，也是合并比较好。
财政体制关键要处理事权划分郑新业(中国人民大学经济学教授)
为什么“营改增”牵一发而动全身，这其实和国家的基本原理相关。
第一，为什么要有政府？政府有着必须存在的理由。提供公共设施、治理经济波动和污染、平衡收入分配是政府存在的核心理由。中国政府面临的一个问题是多级政府，中央、省、市、县、乡，一共五级政府。税都由中央来收但活都由地方政府来干，这是一个大问题。这里面还是有一些有效的做法和分工？比如很多税收不适合地方政府征，比如企业所得税、个人所得税。1994年前，企业税都由地方征收，各地争相减免税收，以招徕企业来自己辖区，结果税收就萎缩了。税收下降，许多公共物品就没法提供。当然如果国家收入占G D P的40%、50%，未必就是好事情。但具体的税种由哪级政府来征是有讲究的。
第二，支出，也就是地方政府具体干什么活也是有讲究的。1994后形成的体制是，税收收入往中央集中，事权下沉，并且是一级级的下沉，省、市也不怎么干活，主要任务在县。现在很多人说中央很富、地方很穷，其实这是误会。21个省市支出中50%以上的钱来自于中央。所以1993年的分税制改革，税收往中央集中，支出以地方为主。
结合这样一个体制，“营改增”下一步怎么办？首先“营改增”不会危害地方政府的债务和提供公共服务的能力。其次，税收体系是否要优化？这就回到了我们面对的问题，经济不同发展阶段，面临的优先顺序不一样，不能拿增值税比重增加来说收入分配恶化。再次是普遍的企业污染问题。国家在“营改增”方面有没有考虑这一问题的处理？现在基本上是单一税率，不管卖什么，税率都一样。“营改增”之后，设立新税种，比如资源税、环境税、碳税是可以考虑的。我考虑的是还可以差别化税率，把你想征的税率征高，普通税率下降。比如环境税可以按对环境污染的程度来征。当前中国经济下行的局面要想增加新税种，前提是减税，如果税负不降，增税种的难度犹如登天。所以我以为新增税种是可以考虑的，但是首先要降税率。
“营改增”后，支出问题加大。2014年是分税制改革20年。“营改增”使得地方税基减少。那么加大转移支付，培育新的税种是一种思路。但这会加大目前财政制度的压力，在中国的情况下，财政支出有事权往上收是一种更值得考虑的途径。但事权具体收到什么程度值得研究，是大部分收到中央还是事权再划分？这都是问题。比如义务教育就应该完全收到中央。从去年开始中央转移支付增加了流动人口因素，这个因素非常重要，比如河南人到北京上学，北京有义务提供义务教育服务，因为转移支付算了这个因素。下一步要不要考虑其他的事权重新划分？例如社保体系要不要往上收？五险一金、医保等事权。另外有些服务省一级来提供，比如饮用水，垃圾处理。此外，我国税收征管体系很贵。美国政府收100块钱税收，成本是4.4%，我国是17%。政府也有规模经济和范围经济，没有必要每一级设一个财税机构。所以下一步财政体制改革要考虑的可能更多的是事权收归中央。
分税制改革仅“营改增”是不够的管清友(民生证券研究院副院长)
事实上2012年启动的“营改增”已经开启了新一轮分税制调整，为什么？因为“营改增”后，营业税取消而增值税增加了。这必然会涉及到这部分税收中央和地方怎么分。增值税是作为中央和地方共享税？还是增值税单纯作为中央税，地方开辟新税种。从税收体系来看，“营改增”使得地方税务系统实际失去了存在的必要性。现在上海国税、地税合并为一个机构是比较讨巧的办法。从改革突破口上讲，上海的做法应该值得肯定和推广。
应当承认，朱镕基总理1994年搞的分税制改革，总体而言符合当时的历史条件，因应了当时中央政府面临的尴尬境地。分税制改革也没有削弱地方的收入，75%以上的钱还是通过地方政府花出去的。其实分税制最大的作用不在于上收财权而在于增强了中央的把控能力。它本质上是一个政治行为。搞分税制后，中央和地方谈判中，中央政府占了绝对的优势，钱都是通过中央财政转移支付。但分税制后这种情况改变了。当然也应客观看到，分税制之后，农民负担问题，土地财政问题在一定程度上跟分税制安排有关系。因此分税制的调整早就应该开始了。
“营改增”对于推动经济转很有意义。中小企业由于新税制安排和产权保护，会形成技术壮心。我认为，未来中国经济，不管是依赖由分工导致的经济效率提高，还是依靠技术创新导致的经济效率提高，下一轮的经济增长都取决于服务业的发展，而服务业的发展需要税制安排的鼓励。“营改增”就是推动服务业发展的一个重要手段。另一个重要手段是放松管制，降低门槛，打破行政垄断。如果我们能在这两方面努力，切实推动服务业的发展，将给中国带来下一个十年的高速增长。我从不认为中国潜在的增速下降是没有条件的，如果在服务业的开放上能够做得更超前一些，潜在增速的下降恐怕要重新讨论。因为服务业开放后，中国的经济增长潜力会重新提高。
刚才讲到“营改增”后，中央和地方的分税结构要有所变化。地方可以开征房产税，可以更多地征收与消费相关的税收。但这样的考虑还是把政府视作是一个投资型政府。中国未来改革还要贯彻政府职能的转变，从投资型政府向服务型政府的转变，在财权和事权上做新一轮的调整。中央政府在社保、义务教育包括司法甚至警察、公安财政支出上要“兜底”，要让政府真正向服务型政府转型。目前中国各级司法还是依靠地方财政支付，基本的社会保障也由地方提供。这就牵扯到很大的地方利益，所以一直存在大问题。所以政府职能转型应该与“营改增”的税制调整同步进行。
未来政府要有框架性的办法。如果我们观察前十年，中国政府对经济采用了“西医疗法”，那么未来十年，就需要采用“中医疗法”。如果前十年是大投资、宽货币的积极政策模式，未来十年更多是通过放松管制和释放活力，而“营改增”是释放活力的重要一方面。我把未来政治框架总结为三点：一是强化市场，二是放松管制，三是改善供给。今天讲“营改增”实际上是改善供给中的一方面。改善供给又分三层：劳动、产品、基础市场的供给。这三点供给对于释放中国未来的经济活力具有非常重要的意义。强化市场作为基础性的配置手段，强化放松、释放经济活力应该与税制改革相匹配。
“营改增”可能只是拉开未来中国改革的帷幕，未来还会有许多包括税制在内的其它方方面面的改革。如果说改革要有一个目标，我想应该是解决当前面临的问题。从经济发展角度，地方政府越来越要求多中心治理的架构和当前中央集权的经济治理架构有矛盾冲突，所以开启了分税制的大幕，但仅仅“营改增”是不够的。(南都评论记者李靖云整理)
【广东省省情调查研究中心】
“营改增”的四个关键词刘尚希(财政部财政科学研究所副所长)
“营改增”是全社会非常关注的话题，是一项“牵一发而动全身”的改革。因为它不仅涉及到两个重要税种，还涉及到整个税制改革，与分税制有密切关联。税制改革和分税制并不相同。分税制讲的是中央与地方的财政关系，包括财政体制；税制讲的是整个税收制度的问题，涉及到税制要素如何匹配与组合。
“营改增”是营业税改征增值税的简称，或者反过来说，以增值税取代现行的营业税，让营业税退出历史舞台，由此减少一个税种———从19个税种变成18个。怎么理解“营改增”？我想有如下四个关键词。
第一，减税。“营改增”首先起到的作用是减税的作用。营改增全面推开，估计整体减税1200亿。增值税，顾名思义是对增值额征税；营业税是对营业额征税，一般毛收入，营业额、销售额是营业税的税基。于企业而言营业税是成本的一部分，加在价格里，流转环节就会产生重复征税。增值税避免了这个问题，它只对你的增加值征税，以前所交的税，下一个环节不再纳入到税基。所以“营改增”，原来交营业税的企业税负就减轻了。不仅交营业税的纳税人受益，交增值税的纳税人也享受减税的好处，因为“营改增”后，服务业也有增值税发票，购买相关服务可以用增值税发票去抵扣。如此一来，制造业交的税也相应减少。
所以“营改增”带来的减税效果不仅在原来征收营业税的行业，实际上它覆盖了所有企业。抵扣的链条延伸了，全覆盖了，所有企业都可以得到增值税发票，可以得到相应的抵扣，所以“营改增”受益面很广。
第二，改制。“营改增”之后，整个税制进一步简化。现代税制是复合税制，多层次、多环节征收。但复合税制并不意味着要很多税种。简化税制有利于降低征管成本，有利于沟通。所以，“营改增”实现了整个税制的进一步简化。
目前增值税和营业税是税制里两个大税种，增值税第一位，营业税也大规模地使用。有人说增值税变成“一税独大”的规模会否有问题？个人认为这不是问题。增值税是一个良性中性税种，对于一个中性和良性的税种而言，越大意味着经济的扭曲性越小。税种结构并不意味着税种非要达到一定比例才合适。过去的税制是“双主体”：一个以“流转税”为主体，一个以“所得税”为主体。我认为，“双主体”不能机械地理解为直接税和间接税有所谓最优良的比例关系，这在整个世界内无法找到。有观点认为我国直接税收比重太低而间接税比重太高，认为这造成了收入分配的扭曲。这种观点简单把直接税任务当成是调节收入分配的工具。其实直接税比例高低不取决于税制改革问题，而是取决于人均收入水平。人均收入水平越高，直接税占比越高，反之亦然。如果把提高直接税比重作为改革的方向，实际上把一个发展的问题替换成为改革的问题，是说不通的。直接税和间接税的比重取决于生产力的水平，确切地讲取决于一个国家在一定阶段的人均收入水平。我并不否定直接税需要完善，有些地方确实存在问题，但不能把提高直接税作为改革的目标，这在逻辑上说不通。
第三，激活，这是营改增的意义与作用。它首先激活了专业化分工。制造业需要搞研发、信息技术、信息服务，但是这些服务收营业税，市场购买会增加成本，所以很多制造业就自己搞，于是就形成了大而全、小而全，没有专业化的分工。营改增以后，制造业内设的服务业机构独立出来，可以促进制造业主辅分离，进而促进服务业分工的细化。
其次它是激活了制造业与服务业的融合。以前两者融合是在一个企业内部，这种融合没有分工和效率。“营改增”以后，制造业所需的服务业尤其是生产性服务业专业化将有机会大幅度提高。制造业和服务业的融合毫无疑问地将延伸加资链，提高我国在全球加资过程中的地位。所以通过融合，不但可以提高制造业的效率，也可以提高服务业的效率。
第四，倒逼。“营改增”会倒逼财政体制的改革，倒逼征管机构改革和地方体系建设。营业税主要是收于地方，被增值税替代后，地方就没有主体税种。未来地方收入怎么办？这就需要重新调整分税制，需要调整中央与地方的财政关系。可以考虑将地方税的税基落在消费上，中央的税基落在生产环节，这与城市化的发展方向一致。
“营改增”除了对财政体制产生影响，还涉及到税收征管的体制。目前税收征管体制是国税和地税两个系统。地税的主要工作是征收营业税，“营改增”后职责大大减少，所以有人提出国、地税是否合并。从提高效率角度而言，一个系统就够了，其它可以采取委托办法。从降低纳税成本和经济学界的角度来说，也是合并比较好。
财政体制关键要处理事权划分郑新业(中国人民大学经济学教授)
为什么“营改增”牵一发而动全身，这其实和国家的基本原理相关。
第一，为什么要有政府？政府有着必须存在的理由。提供公共设施、治理经济波动和污染、平衡收入分配是政府存在的核心理由。中国政府面临的一个问题是多级政府，中央、省、市、县、乡，一共五级政府。税都由中央来收但活都由地方政府来干，这是一个大问题。这里面还是有一些有效的做法和分工？比如很多税收不适合地方政府征，比如企业所得税、个人所得税。1994年前，企业税都由地方征收，各地争相减免税收，以招徕企业来自己辖区，结果税收就萎缩了。税收下降，许多公共物品就没法提供。当然如果国家收入占G D P的40%、50%，未必就是好事情。但具体的税种由哪级政府来征是有讲究的。
第二，支出，也就是地方政府具体干什么活也是有讲究的。1994后形成的体制是，税收收入往中央集中，事权下沉，并且是一级级的下沉，省、市也不怎么干活，主要任务在县。现在很多人说中央很富、地方很穷，其实这是误会。21个省市支出中50%以上的钱来自于中央。所以1993年的分税制改革，税收往中央集中，支出以地方为主。
结合这样一个体制，“营改增”下一步怎么办？首先“营改增”不会危害地方政府的债务和提供公共服务的能力。其次，税收体系是否要优化？这就回到了我们面对的问题，经济不同发展阶段，面临的优先顺序不一样，不能拿增值税比重增加来说收入分配恶化。再次是普遍的企业污染问题。国家在“营改增”方面有没有考虑这一问题的处理？现在基本上是单一税率，不管卖什么，税率都一样。“营改增”之后，设立新税种，比如资源税、环境税、碳税是可以考虑的。我考虑的是还可以差别化税率，把你想征的税率征高，普通税率下降。比如环境税可以按对环境污染的程度来征。当前中国经济下行的局面要想增加新税种，前提是减税，如果税负不降，增税种的难度犹如登天。所以我以为新增税种是可以考虑的，但是首先要降税率。
“营改增”后，支出问题加大。2014年是分税制改革20年。“营改增”使得地方税基减少。那么加大转移支付，培育新的税种是一种思路。但这会加大目前财政制度的压力，在中国的情况下，财政支出有事权往上收是一种更值得考虑的途径。但事权具体收到什么程度值得研究，是大部分收到中央还是事权再划分？这都是问题。比如义务教育就应该完全收到中央。从去年开始中央转移支付增加了流动人口因素，这个因素非常重要，比如河南人到北京上学，北京有义务提供义务教育服务，因为转移支付算了这个因素。下一步要不要考虑其他的事权重新划分？例如社保体系要不要往上收？五险一金、医保等事权。另外有些服务省一级来提供，比如饮用水，垃圾处理。此外，我国税收征管体系很贵。美国政府收100块钱税收，成本是4.4%，我国是17%。政府也有规模经济和范围经济，没有必要每一级设一个财税机构。所以下一步财政体制改革要考虑的可能更多的是事权收归中央。
分税制改革仅“营改增”是不够的管清友(民生证券研究院副院长)
事实上2012年启动的“营改增”已经开启了新一轮分税制调整，为什么？因为“营改增”后，营业税取消而增值税增加了。这必然会涉及到这部分税收中央和地方怎么分。增值税是作为中央和地方共享税？还是增值税单纯作为中央税，地方开辟新税种。从税收体系来看，“营改增”使得地方税务系统实际失去了存在的必要性。现在上海国税、地税合并为一个机构是比较讨巧的办法。从改革突破口上讲，上海的做法应该值得肯定和推广。
应当承认，朱镕基总理1994年搞的分税制改革，总体而言符合当时的历史条件，因应了当时中央政府面临的尴尬境地。分税制改革也没有削弱地方的收入，75%以上的钱还是通过地方政府花出去的。其实分税制最大的作用不在于上收财权而在于增强了中央的把控能力。它本质上是一个政治行为。搞分税制后，中央和地方谈判中，中央政府占了绝对的优势，钱都是通过中央财政转移支付。但分税制后这种情况改变了。当然也应客观看到，分税制之后，农民负担问题，土地财政问题在一定程度上跟分税制安排有关系。因此分税制的调整早就应该开始了。
“营改增”对于推动经济转很有意义。中小企业由于新税制安排和产权保护，会形成技术壮心。我认为，未来中国经济，不管是依赖由分工导致的经济效率提高，还是依靠技术创新导致的经济效率提高，下一轮的经济增长都取决于服务业的发展，而服务业的发展需要税制安排的鼓励。“营改增”就是推动服务业发展的一个重要手段。另一个重要手段是放松管制，降低门槛，打破行政垄断。如果我们能在这两方面努力，切实推动服务业的发展，将给中国带来下一个十年的高速增长。我从不认为中国潜在的增速下降是没有条件的，如果在服务业的开放上能够做得更超前一些，潜在增速的下降恐怕要重新讨论。因为服务业开放后，中国的经济增长潜力会重新提高。
刚才讲到“营改增”后，中央和地方的分税结构要有所变化。地方可以开征房产税，可以更多地征收与消费相关的税收。但这样的考虑还是把政府视作是一个投资型政府。中国未来改革还要贯彻政府职能的转变，从投资型政府向服务型政府的转变，在财权和事权上做新一轮的调整。中央政府在社保、义务教育包括司法甚至警察、公安财政支出上要“兜底”，要让政府真正向服务型政府转型。目前中国各级司法还是依靠地方财政支付，基本的社会保障也由地方提供。这就牵扯到很大的地方利益，所以一直存在大问题。所以政府职能转型应该与“营改增”的税制调整同步进行。
未来政府要有框架性的办法。如果我们观察前十年，中国政府对经济采用了“西医疗法”，那么未来十年，就需要采用“中医疗法”。如果前十年是大投资、宽货币的积极政策模式，未来十年更多是通过放松管制和释放活力，而“营改增”是释放活力的重要一方面。我把未来政治框架总结为三点：一是强化市场，二是放松管制，三是改善供给。今天讲“营改增”实际上是改善供给中的一方面。改善供给又分三层：劳动、产品、基础市场的供给。这三点供给对于释放中国未来的经济活力具有非常重要的意义。强化市场作为基础性的配置手段，强化放松、释放经济活力应该与税制改革相匹配。
“营改增”可能只是拉开未来中国改革的帷幕，未来还会有许多包括税制在内的其它方方面面的改革。如果说改革要有一个目标，我想应该是解决当前面临的问题。从经济发展角度，地方政府越来越要求多中心治理的架构和当前中央集权的经济治理架构有矛盾冲突，所以开启了分税制的大幕，但仅仅“营改增”是不够的。(南都评论记者李靖云整理)
【广东省省情调查研究中心】