魏后凯:分层次解决珠三角外来工市民化问题
2013-11-27 来源：南方日报
朝着世界级城市群目标进发的珠三角，如何平衡资源环境与经济增长的矛盾？有何机制解决城市群内部的利益冲突？作为外来工集聚地区，其市民化的策略与路径是什么？带着这些焦点问题，记者近日在北京专访了中国社会科学院城市发展与环境研究所副所长魏后凯。魏后凯直言，从城市群发育的程度来看，珠三角甚至超过长三角和京津冀。但能否建成世界级城市群，关键取决于干得如何。
●采写：南方日报记者 李书龙 黄伟 实习生 陈远林
■空间开发珠三角开发强度不宜超25%
南方日报：您认为珠三角打造世界级城市群面临的突出问题有哪些？
魏后凯：第一个问题是自主创新能力不足。在珠三角地区，虽然深圳有华为、中兴等企业，广州也很多高新科技企业，但整个珠三角的创新能力，在全国范围来看并不是很突出，只能算是中等偏好。珠三角要做国内领头羊，还是有很大差距的。
第二个问题是品牌不够。以前珠三角的贸易方式是大量的“三来一补”、加工贸易，但是没有设计、没有品牌。珠三角下一步要加强设计能力和品牌培育能力，提升珠三角产品在中国乃至全世界的地位。
第三个问题是人才结构性短缺。珠三角的人才总量还是很大的，现在面临的是结构性短缺的问题。过去珠三角发展劳动密集型产业，产业工人很充足，现在需要转型升级，就需要各种不同类型的人才。主要是缺两种人才：一是稳定的、有熟练技术的人才，这个要靠企业和地方来培养，过去的民工流动体制对人力资本的积累是不利的；二是技术开发和基础性研究的人才，珠三角在这方面与北京、上海相比都是有差距的。
第四个问题是生态环境问题。珠三角地区开发程度已经很高了，根据我们的调查，深圳的开发强度已经达到40%，东莞达到38%，远高于香港的19%，日本三大都市圈的15.6%以及法国巴黎地区的21%。未来城市的发展主要是靠存量用地，不可能靠增量用地，珠三角以后要发展高端产业，必须要有好的生态环境。
南方日报：针对珠三角地区的环境与资源问题，您有何建议？
魏后凯：我认为，应该采取有效措施建立有序的空间开发秩序。一是针对不同行业、不同环节、不同阶段和不同地块，建立统一的差别化产业准入标准。二是科学划定城市发展的“四线”，即红线、绿线、蓝线和紫线。三是设立生态空间的“底线”，大约在30%到40%，防止相邻城镇和工业区连成一片，形成漫无边际、缺乏生态空间的“水泥森林”。四是设置开发强度的“天花板”，珠三角总体开发强度以不超过25%为宜，城市地区以不超过30%为宜。
■产业发展产业要“高端化服务化”
南方日报：您认为珠三角未来的产业发展方向是什么？
魏后凯：我认为，珠三角未来的产业发展方向是六个字：高端化、服务化。高端化主要是高端制造业、高端服务业，服务化就是提升服务业在经济中的比重。
就珠三角整体尤其是广州、深圳而言，目前已基本完成轻型化和适度重型化阶段，必须尽快向高端化方向迈进。就是说，要加快结构调整升级步伐，依靠高端服务业和高端制造业两个“轮子”，推动整个珠三角地区的产业升级和高端化进程，并在全国起到引领、标杆和示范作用。
向服务化方向发展并不意味着不要工业，这是一个错误的理解。珠三角在未来相当长一段时间里，制造业还是要存在的，而且是最坚实的基础。即使是伦敦、纽约、巴黎等国际性大城市，其制造业比重也达到了15%到20%。当然，珠三角的制造业需要进一步升级。过去有人担心广东腾笼换鸟，笼子腾出来了，鸟还没来怎么办。我认为，要做到“四个一批”：一是坚决淘汰一批，对于浪费资源、污染环境、设备落后的企业和产品，要坚决关停和淘汰；二是转移扩散一批，对那些具有发展潜力，但受土地和成本限制的企业，鼓励它们向粤东西北部和中西部地区转移；三是就地升级一批，有一些不错的也符合珠三角未来发展方向的企业，可以通过提升技术含量和品牌价值进行改造和升级；四是新发展一批，通过完善投资环境，加大招商引资力度，积极引进和新发展一批高新技术产业和高端产业项目。
■区域协调建立区域综合补偿机制
南方日报：在珠三角打造世界级城市群的进程中，各个城市之间应该如何分工协作？
魏后凯：在产业方面，要构建一体化新型分工体系，实行错位竞争、链式发展，是实现珠三角功能定位、提升珠三角整体竞争力的关键所在。就广州和深圳而言，要努力建设成中国区域性管理控制中心，大力发展总部、研发、设计、营运和采购中心，发展高端制造业和高端服务业。
在区域协调方面，要建立多层次区域合作机制。依靠市场主导和政府推动，建立完善多层次的新型区域合作机制。一是市场机制，要打破壁垒，搭建平台，建立一体化的市场体系，实现要素无障碍流动和基础设施无缝对接；二是协调机制，着重在劳动、就业、社会保障、投资、旅游、环境保护、质量安全监管等领域进行协商、对话和政策协调；三是补偿机制，重点建立对耕地、湿地、水源地、生态保护地等的补偿标准和相关制度；四是扶持机制，通过政府援助和社会捐赠等多种渠道，对农村和后进地区进行扶持，实现共同富裕目标。
南方日报：应该建立什么样的区域补偿机制？
魏后凯：一是资源补偿。比如说水资源，香港的水就是从珠三角这边调过去，上游城市要把水源保护好，是要付出代价的，所以，要在市场机制下建立一个合理的补偿机制。二是生态环境补偿。珠三角不可能都是工厂，其中的湿地、森林都要有适当的保护。这些地区保护起来，不去开发不去盖房子，这里是有牺牲的，所以要给适当的补偿。三是耕地补偿。改革开放30多年，珠三角把很多耕地改为开发区，建起了房子。这些地方要改回来难度很大，但是你要保护好现有的耕地。搞开发区建房子的效益肯定比耕地要高，但耕地不单只涉及粮食的问题，更重要的是有生态效益。过去说“消灭农村”，我是反对的，城市只是一小部分，农村才是大部分。
■推进市民化外来工积分制仍有局限
南方日报：珠三角地区的外来人口众多，您如何看待公共服务均等化的意义？
魏后凯：前段时间评比中国城市发展质量，珠三角很多城市名列前茅。不过这指标体系有问题，没有把市民化也考虑进去。如果把市民化这个指标考虑进去，珠三角很多城市排名就会后退很多。
我认为，珠三角要打造世界级城市群的下一步重点就是如何推进市民化的进程，提高城市化的质量。当然，市民化进程难度很大，因为外来人口很多，有些地方产业也还没有稳定。地方产业稳定后，外来人口才能稳定，才能成为当地市民。
珠三角部分城市目前施行积分制是有局限的，它是一次性解决外来人口的福利待遇问题，设了一条标准线，要么都解决，要么都不解决。我认为应该分层次地解决这些问题，首先是子女教育、劳动培训和其他一些基本性的教育问题，应该无条件地解决。然后是社会保障，有一定的条件后也应该解决，至于其他诸如保障性住房等问题再逐步解决。
按照我们的构想，中国应该在2025年—2030年以前解决市民化问题。再往后走，市民化城市化就不应该分离了。在国外市民化城市化都是同一的，到了城市就应该享受城市的福利。
编后
十八届三中全会拉开了中国新一轮深化改革的大幕。与此呼应，作为南方日报“改革发展新景象”栏目的重头戏，《大战略 新引擎——珠三角打造世界级城市群》系列报道问策阶段暂告段落。近来，来自国内外一流智库的专家学者围绕珠三角改革、世界级城市群建设发表真知灼见，形成了推进改革的合力。
下一步，南方日报将继续以贯彻落实十八届三中全会精神为统领，向社会各界求计问策，以进一步解放思想，凝聚社会共识，为广东开创深化改革新局面鼓与呼。更多精彩报道将在南方日报年底推出的重磅大制作《2013珠三角竞争力报告》中得到更深度、更全面的展示。敬请读者垂注。
总 策 划：莫高义 张东明
总 指 挥：王垂林 姚燕永
策划执行：郭其龙 黄 伟
何又华 陈邦明
采写统筹：姜玉龙
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■空间开发珠三角开发强度不宜超25%
南方日报：您认为珠三角打造世界级城市群面临的突出问题有哪些？
魏后凯：第一个问题是自主创新能力不足。在珠三角地区，虽然深圳有华为、中兴等企业，广州也很多高新科技企业，但整个珠三角的创新能力，在全国范围来看并不是很突出，只能算是中等偏好。珠三角要做国内领头羊，还是有很大差距的。
第二个问题是品牌不够。以前珠三角的贸易方式是大量的“三来一补”、加工贸易，但是没有设计、没有品牌。珠三角下一步要加强设计能力和品牌培育能力，提升珠三角产品在中国乃至全世界的地位。
第三个问题是人才结构性短缺。珠三角的人才总量还是很大的，现在面临的是结构性短缺的问题。过去珠三角发展劳动密集型产业，产业工人很充足，现在需要转型升级，就需要各种不同类型的人才。主要是缺两种人才：一是稳定的、有熟练技术的人才，这个要靠企业和地方来培养，过去的民工流动体制对人力资本的积累是不利的；二是技术开发和基础性研究的人才，珠三角在这方面与北京、上海相比都是有差距的。
第四个问题是生态环境问题。珠三角地区开发程度已经很高了，根据我们的调查，深圳的开发强度已经达到40%，东莞达到38%，远高于香港的19%，日本三大都市圈的15.6%以及法国巴黎地区的21%。未来城市的发展主要是靠存量用地，不可能靠增量用地，珠三角以后要发展高端产业，必须要有好的生态环境。
南方日报：针对珠三角地区的环境与资源问题，您有何建议？
魏后凯：我认为，应该采取有效措施建立有序的空间开发秩序。一是针对不同行业、不同环节、不同阶段和不同地块，建立统一的差别化产业准入标准。二是科学划定城市发展的“四线”，即红线、绿线、蓝线和紫线。三是设立生态空间的“底线”，大约在30%到40%，防止相邻城镇和工业区连成一片，形成漫无边际、缺乏生态空间的“水泥森林”。四是设置开发强度的“天花板”，珠三角总体开发强度以不超过25%为宜，城市地区以不超过30%为宜。
■产业发展产业要“高端化服务化”
南方日报：您认为珠三角未来的产业发展方向是什么？
魏后凯：我认为，珠三角未来的产业发展方向是六个字：高端化、服务化。高端化主要是高端制造业、高端服务业，服务化就是提升服务业在经济中的比重。
就珠三角整体尤其是广州、深圳而言，目前已基本完成轻型化和适度重型化阶段，必须尽快向高端化方向迈进。就是说，要加快结构调整升级步伐，依靠高端服务业和高端制造业两个“轮子”，推动整个珠三角地区的产业升级和高端化进程，并在全国起到引领、标杆和示范作用。
向服务化方向发展并不意味着不要工业，这是一个错误的理解。珠三角在未来相当长一段时间里，制造业还是要存在的，而且是最坚实的基础。即使是伦敦、纽约、巴黎等国际性大城市，其制造业比重也达到了15%到20%。当然，珠三角的制造业需要进一步升级。过去有人担心广东腾笼换鸟，笼子腾出来了，鸟还没来怎么办。我认为，要做到“四个一批”：一是坚决淘汰一批，对于浪费资源、污染环境、设备落后的企业和产品，要坚决关停和淘汰；二是转移扩散一批，对那些具有发展潜力，但受土地和成本限制的企业，鼓励它们向粤东西北部和中西部地区转移；三是就地升级一批，有一些不错的也符合珠三角未来发展方向的企业，可以通过提升技术含量和品牌价值进行改造和升级；四是新发展一批，通过完善投资环境，加大招商引资力度，积极引进和新发展一批高新技术产业和高端产业项目。
■区域协调建立区域综合补偿机制
南方日报：在珠三角打造世界级城市群的进程中，各个城市之间应该如何分工协作？
魏后凯：在产业方面，要构建一体化新型分工体系，实行错位竞争、链式发展，是实现珠三角功能定位、提升珠三角整体竞争力的关键所在。就广州和深圳而言，要努力建设成中国区域性管理控制中心，大力发展总部、研发、设计、营运和采购中心，发展高端制造业和高端服务业。
在区域协调方面，要建立多层次区域合作机制。依靠市场主导和政府推动，建立完善多层次的新型区域合作机制。一是市场机制，要打破壁垒，搭建平台，建立一体化的市场体系，实现要素无障碍流动和基础设施无缝对接；二是协调机制，着重在劳动、就业、社会保障、投资、旅游、环境保护、质量安全监管等领域进行协商、对话和政策协调；三是补偿机制，重点建立对耕地、湿地、水源地、生态保护地等的补偿标准和相关制度；四是扶持机制，通过政府援助和社会捐赠等多种渠道，对农村和后进地区进行扶持，实现共同富裕目标。
南方日报：应该建立什么样的区域补偿机制？
魏后凯：一是资源补偿。比如说水资源，香港的水就是从珠三角这边调过去，上游城市要把水源保护好，是要付出代价的，所以，要在市场机制下建立一个合理的补偿机制。二是生态环境补偿。珠三角不可能都是工厂，其中的湿地、森林都要有适当的保护。这些地区保护起来，不去开发不去盖房子，这里是有牺牲的，所以要给适当的补偿。三是耕地补偿。改革开放30多年，珠三角把很多耕地改为开发区，建起了房子。这些地方要改回来难度很大，但是你要保护好现有的耕地。搞开发区建房子的效益肯定比耕地要高，但耕地不单只涉及粮食的问题，更重要的是有生态效益。过去说“消灭农村”，我是反对的，城市只是一小部分，农村才是大部分。
■推进市民化外来工积分制仍有局限
南方日报：珠三角地区的外来人口众多，您如何看待公共服务均等化的意义？
魏后凯：前段时间评比中国城市发展质量，珠三角很多城市名列前茅。不过这指标体系有问题，没有把市民化也考虑进去。如果把市民化这个指标考虑进去，珠三角很多城市排名就会后退很多。
我认为，珠三角要打造世界级城市群的下一步重点就是如何推进市民化的进程，提高城市化的质量。当然，市民化进程难度很大，因为外来人口很多，有些地方产业也还没有稳定。地方产业稳定后，外来人口才能稳定，才能成为当地市民。
珠三角部分城市目前施行积分制是有局限的，它是一次性解决外来人口的福利待遇问题，设了一条标准线，要么都解决，要么都不解决。我认为应该分层次地解决这些问题，首先是子女教育、劳动培训和其他一些基本性的教育问题，应该无条件地解决。然后是社会保障，有一定的条件后也应该解决，至于其他诸如保障性住房等问题再逐步解决。
按照我们的构想，中国应该在2025年—2030年以前解决市民化问题。再往后走，市民化城市化就不应该分离了。在国外市民化城市化都是同一的，到了城市就应该享受城市的福利。
编后
十八届三中全会拉开了中国新一轮深化改革的大幕。与此呼应，作为南方日报“改革发展新景象”栏目的重头戏，《大战略 新引擎——珠三角打造世界级城市群》系列报道问策阶段暂告段落。近来，来自国内外一流智库的专家学者围绕珠三角改革、世界级城市群建设发表真知灼见，形成了推进改革的合力。
下一步，南方日报将继续以贯彻落实十八届三中全会精神为统领，向社会各界求计问策，以进一步解放思想，凝聚社会共识，为广东开创深化改革新局面鼓与呼。更多精彩报道将在南方日报年底推出的重磅大制作《2013珠三角竞争力报告》中得到更深度、更全面的展示。敬请读者垂注。
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