社会组织在公共治理中的作用越来越明显。党的十八大明确将“加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”作为加强社会建设主要目标。作为社会组织发展的“先行地”，广东锐意改革、敢于突破，社会组织建设虽在艰难中前行，但仍取得长足进展。

一、广东省社会组织发展现状
　　2012年，广东社会组织的收获之年，社会组织数量规模持续扩大，社会组织管理体制改革取得显著成效，社会组织在经济社会发展中的作用越发彰显。
（一）社会组织数量呈“井喷式”增长。
近几年以来，广东省社会组织的数量得到巨大提升。截止2012年底，各级民政部门登记注册的社会组织34537个[1]，比2011年增加12.5%；每万人拥有社会组织数量为3.35个，年均增长率达到16%[2]（见图1），从业人员50万多人，关联员工以数百万计。
图1 广东省社会组织发展趋势图（单位：个）
数据来源：2005～2007年数据来自《广东省2007年民政事业统计公报》，2011年数据来自《2011年民政工作总结》，2010年数据来自《广东省民政事业发展“十二五”规划》，2012年数据来自广东省统计局2012年统计公报。其余年份数据来源于中国社会组织网。
 
从新增登记趋势来看，2012年广东省社会组织全年共新增登记4200个，年增长13.8%[3]。在省级层面，省级社会组织新增登记数达到267个，比2011年增长56.1%（见图2）。其中，新增登记社会团体138个，民办非企业91个，基金会38个。
图2 省级社会组织年度新增登记发展趋势图（单位：个）
数据来源：广东省社会组织管理局。
 
按类型结构，2012年广东共有社会团体15555个、民办非企业单位18648个、基金会334个[4]，分别占比45%、54%及1.0%（见图3）。其中广东省企业基金会数量全国第一。《2012年广东省基金会发展趋势分析》报告显示：目前全国共有400家企业基金会，占全部基金会的14%。广东省以76家企业基金会的总数量位居全国冠军，远远超出第二名北京的51家和浙江的48家。
图3 社会组织类型结构图
数据来源：省民政厅公布数据。
按登记管理划分，省级社会组织共有1809个[5]，其余33681个为地方性社会组织（包括地市与市县的社会组织）。省级社会组织类型结构以社会团体为最多，占比高达63.1%。社会团体中以学术性社团和专业性社团为主，分别有339个与262个；行业性团体和联合性团体较少，仅有237个与192个。
按地域分布，广东社会组织在地域上的分布极不均衡。每万人拥有社会组织数最低的揭阳（1.36）与最高的珠海（8.42）相差巨大。区域间的差异也非常明显。排列在前10位的除汕头与河源外均为珠江三角洲城市（见图4）。
图4 2012年广东省社会组织地市分布图（单位：个）
数据来源：社会组织总数引自各地市民政局及社工委提供资料，万人社会组织数由课题组根据第六次人口普查数计算得到。制图：课题组。
 
（二）社会组织管理体制改革取得显著成效
登记改革初见成效。放开登记门槛以后，社会组织登记数量急剧上升，从7月至年底，全省新登记注册的社会组织 1837个[6]。省级社会组织新增登记数也大幅上升，其中社团登记量激增至每季度80个以上（见图5）。地市的情况也是如此。汕头改革后社会组织数同比增长146%。珠海、汕头、中山、深圳、佛山等地区放开管理后每万人拥有社会组织数量分别达到8.42个、6.27个、5.46个、5.46家和4.93家（见图4）。除了登记数提高以外，审批登记流程也得以简化提速。如东莞颁布《社会组织登记注册行政审批改革方案》，通过简化登记程序、提速审批流程，社会组织登记注册审批由原来的60日缩短为20个工作日[7]。
图5 省级社会组织季度新增登记发展趋势图（单位：个）
数据来源：广东省社会组织管理局。制图：课题组。
注：图中数据标记为社会组织与社会团体新增数。
 
 “去行政化”与“去垄断化”迈开步伐。省社工委印发《深化社会组织体制改革工作方案》，省民政厅组织开展社会组织监督管理专项检查，把社会组织“去行政化”专项整治作为今年的一项重点工作，切实加以部署推动。各地从行业协会商会入手，深入开展自查自纠，对不符合要求的予以整改。珠海市在专项整治过程中，邀请市人大代表、政协委员及新闻媒体全程监督，并将检查结果向社会公布，目前该市54个行业协会已基本达到要求。中山市行业协会商会“去行政化”共辞退人员14名，全市60多个行业协会商会均实现了“五自四无”目标。
构建枢纽型组织体系完成顶层设计。12月，《省社工委关于构建枢纽型组织体系的意见》（以下简称《意见》）出炉。《意见》提出组建联合型、服务型、项目型等枢纽型组织，构建具有广东特色的枢纽型组织体系目标。《意见》对构建枢纽型组织体系的内涵进行了阐述，提出“在发挥工会、共青团、妇联等人民团体联系群众的体制优势和人才优势的同时，在竞争中培育发展一批枢纽型组织，协同相关社会组织参与社会服务，形成既有竞争又有合作的社会组织服务管理体系”。枢纽型组织将通过开展项目合作、业务指导、人才培养等途径，带动同类型、同行业、同地域的社会组织参与社会建设。同时，《意见》要求各级财政提供一定数额的工作经费，扶持枢纽型组织带领其他社会组织共同发展。
融资渠道与机制正在形成。民间与官方的融资机制逐步落实，常态化的社会组织“输血”机制正在形成。一方面，政府推出多项社会组织财政综合配套政策，财政专项资助、福利彩票资助与政府购买服务资助三种融资渠道正式确立。2012年广东省相继出台《省级培育发展社会组织专项资金竞争分配评审管理办法》、《关于申报省福利彩票公益金资助社会组织公益慈善项目有关事项的通知》、《政府向社会转移职能工作方案》等多项方案，为政府多层次、多渠道向社会组织“输血”制定“游戏规则”。另一方面，民间融资渠道正在形成。如妇女公益项目“集思公益幸福广东”——支持妇女计划公布最终入选名单。该计划是广东省人民政府与李嘉诚基金会共同出资两千万人民币启动的大型省级跨部门支持妇女创新公益计划。该计划通过公众投票的方式遴选88个项目予以1元～100万元的资助。
政府职能转移和购买服务全面推进。2012年广东出台了一系列政府向社会组织转移职能与购买服务的配套文件。《政府向社会组织购买服务暂行办法》、《政府向社会组织转移职能目录》、《政府向社会组织购买服务目录》、《具备资质条件承接政府转移职能和购买服务的社会组织》等文件的出台，标志着政府向社会组织购买服务的制度框架基本确立。2012年政府分三次共取消231项行政审批项目，其中对公民、法人和其他社会组织相关从业、执业资格、资质类审批全部交由行业组织自律管理[8]；140项下放事项、88项转移事项中的大多数将由社会组织承接，明确交给社会组织或事业单位的职能已有130余项[9]。各地市也纷纷推进政府职能转移和购买服务，如广州启动6家行业协会商会承接政府职能的改革试点。
培育扶持政策不断创新。一是财政补贴资助。2012年省财政和省民政厅共安排资金1.2亿，资助社会组织开展公益慈善、社会民生、枢纽服务等项目，第一批510个社会组织获得资助共计约1.05亿元，另有8个社会组织参与社会服务项目获得中央财政资助[10]。二是建立政府扶持基金。2012年省级培育发展社会组织专项资金共向360家社会组织注资，总额近亿元[11]。三是建立孵化基地建设。广州市社会组织培育基地已有10多家社会组织进驻；东莞与深圳的社会组织孵化基地近期将投入使用。四是探索拓宽社会组织参政议政渠道。惠州分配8名委员名额列入社会组织政协界别；珠海市人大分配7名人大代表名额给社会组织[12]。
党建“百日攻坚”成效显著。截至2012年11月底，全省“两新”组织党组织覆盖“百日攻坚行动”取得显著成效，党组织覆盖社会组织达1.9万多家，覆盖率从2011年底的23.0%提高至82%，提高了59个百分点。各地市也全力健全社会组织党建网络，通过在注册登记同时同步组建党组织、同步开展党的活动，以党建引领社会组织建设。目前有 58个市县区建立了社会组织党工委，社会组织党组织共6670个，党员44550名，实现应建尽建[13]。
（三）社会组织在社会发展中的作用越发彰显
社会组织是现代社会管理的主体，它们有效地弥补了政府和市场的缺陷，在完善市场机制、推动社会和谐和促进社会公益发挥重要作用。
弥补公共服务不足，满足社会多样化需求。社会组织配合政府职能转移，承接一部分社会管理和公共服务职能，兴办了大量民办教育、医疗、卫生、社会福利、体育等机构，弥补公共服务的薄弱环节，扩大了服务供给，使社会多样化需求得到进一步满足。2012年有179家社会组织（其中社会团体137家，民办非企业单位42家）获得承接政府转移服务的资格；有5大类49小类262项服务纳入政府购买范围。目前全省社会组织中，已有11%承接了政府转移的职能，9%有政府购买服务。广州安排2.6亿元用于政府购买社会服务；深圳将福利彩票公益金作为向社会组织购买服务的“种子基金”，拿出3500万元对社会组织实行政府公共服务；珠海政府向30个社会组织购买了55项服务[14]。
行业组织发展突飞猛进，引领社会经济发展。截至2012年10月25日，我省已经建立各类行业工会联合会1215家，覆盖企业1.94万家，覆盖职工人数227万人，覆盖工会会员人数175万人[15]。很多的商会协会不仅成为了某一个群体，某一个行业或者是一个产业的利益代言，更是推动、引领社会经济的发展，甚至说是战略上的引领。我省社会组织每年经济活动总量超过700亿元，全省行业协会平均年招商引资约300次、举办培训班约1.2万期、提供咨询服务1.6万次、组团考察超过1000次、举办或组织参展约1400次、协调会员与消费者纠纷约1900起[16]。
公益性社会组织逐步壮大，传递扶贫济困慈善精神。全省267家基金会净资产47.45亿元，捐赠收入15.31亿元，用于减贫济困、救灾防害、安老抚幼、扶弱助孤等公益活动支出7.9亿元。全省11260所民办教育培训机构，各类在校生368.7万人，扩大了学位供给，缓解了学位紧缺状况。全省民办福利机构258家，占全省福利机构总数的42.9%；服务对象8284人，占全省福利机构服务对象总数的31.6%[17]。
 
二、广东省社会组织发展存在的问题分析
（一）存在问题。
一是数量较少、结构不优、分布不均。从数量来看，世界发达国家和地区每万人拥有社会组织一般超过50个，如法国每万人拥有社会组织数110个，日本是97个，美国是52个。发展中国家万人拥有社会组织也超过10个，如巴西13个、印度10个。国内城市里，江苏10.2个[18]，上海7个、北京3.5个，广东只有3.35个，不到全国的平均值3.3个。从类型来看，社会组织的类型以行业性社团、学术性社团、专业性社团居多，联合性社团很少，众多迫切需要公益服务的弱势群体缺少社会组织关注，遇到困难时，可以求助的社会组织还十分有限。从分布来看，社会组织在大城市聚集，中小城市和农村地区社会组织数量非常稀少。
二是服务经济社会功能较弱。社会组织大多只注重在内部开展业务培训、咨询服务、信息交流、会员联谊等活动，而对政府、行业、群众的服务活动开展得很少。同时，社会组织在创造 GDP，带动投资、促进消费，创造社会资本、促进经济增长，促进就业等方面贡献率不高。从国际上看，非营利部门的经济活动一般占到GDP的5%-10%，吸纳就业人数约占服务人口的10%，全国分别为0.3%和1.2%，广东则约为0.1%和0.7%。可见，社会组织的功能不足，大大制约了其在社会经济发展中应发挥的作用。
三是自我发展定位不清晰。对于自身发展定位，很多社会组织认识比较模糊。在一项问卷调查中发现，只有17.2%定位为“独立于政府的第三方”，而高达46.3%的社会组织把自己定位为“政府的助手”，这也从一个侧面说明不少社会组织缺乏市场意识，不习惯从服务和市场中求生存、谋发展，仍习惯于依赖政府以求得生存。由此可见，去社会组织行政化易，要去掉社会组织心中的行政化还很难。特别是对于一些从政府主管部门衍生出来，或是挂靠在政府机构下的，带有强烈的政府色彩的社会组织来说，更是乐于依赖政府以获得生存空间。
四是自我造血能力不足。资金短缺是我省社会组织发展的最大障碍。国外社会组织的资金来源有四个渠道：民间捐赠、服务收费、政府补贴和外国援助。其中，来自会费、收费活动和商业经营的服务收费收入比例最高。国内的情况则不同，政府提供的财政拨款和补贴、会费是大部分社会组织的收入主要来源。残酷的现实是，一方面社会组织过分依赖政府扶持和资助，另一方面政府的资助极为有限，这种矛盾下社会组织的资金短缺更为凸显。
（二）原因分析。
造成社会组织这种状况的原因是双重的，既有政府方面原因，也有社会组织方面的原因。首先，政府扶持和培育还不到位。第一，地方政府不重视，把属于社会组织的职能和服务范畴作为自己的“利益范围”紧抓不放。政府对社会组织的扶持培育、监督管理长期停留在口头上、文件里、会议中。第二，现行财税优惠政策难以惠及社会组织。免税收入只包括捐赠收入、政府补助收入、会费、不征税收入和免税收入孳生的银行存款利息收入等，不包括政府购买服务获得的收入、经营性收入和保值增值收入。第三，购买公共服务机制不完善。社会组织获得购买项目难度大。购买公共服务的设置条件高，新产生的小型社会组织缺乏机会，生存困难。一些服务机构竞争的不是实力，而是“关系”，基于熟人关系的非制度化程序在政府与社会组织的合作中还部分存在。
其次，社会组织自身发展存在不少问题。第一，半数社会组织只有短期考虑，没有长期发展的战略意图。省内一项调查显示，社会组织制定3年以上发展规划的仅占50.0%，高达42.2%的组织没有制定规划。第二，社会组织的人员规模偏小，专业能力较薄弱。“一人一会”、“几人拼会”的现象不少。这种状况使他们长期难以获取必要的社会资源（如购买服务资格、参与等级评估、获取职能转移等），制约了能力提升和作用发挥。第三，社会组织提供的公共服务没有充分满足企业急需、民众期盼，如法律援助、市场开拓、争议仲裁、服务社区、关注弱势群体等，这也在一定程度上限制了社会组织的发展。
 
三、进一步推进我省社会组织发展的建议
（一）加强能力建设。
一是加快社会组织的去行政化步伐。从治理的角度看，政府和社会组织是分属不同领域的治理主体，面临着共同的治理目标，而且具有一定的互补性。因此，要明晰政府与社会组织的边界，逐步建立起“职责清晰、定位准确、各司其职、各负其责”的社会组织管理体制。推进行业协会商会“去行政化”和“去垄断化”改革，按照市场化、民间化的原则，明确行业协会商会的权利和义务，让行业协会商会回归民间，真正成为具有独立地位和权威的社会治理主体。
二是促进社会组织规范有序运行。健全规范社会组织的内部治理结构和内部治理机制，完善自律机制，保证行业的规范有序运行，不断提高社会组织的自我管理水平和自我服务能力。社会组织要增加运作透明度，主动接受外部监督，强化自我约束，提高诚信水平。要建立信息共享模式，增加成员的相互沟通和交流，减少信息不对称。
三是优化人力资源配置，提升社会组织发展能力。积极引进专业人才，提高员工整体素质，并通过到企业挂职锻炼和专门培训等方式，培养高质量的服务队伍。推进社会组织专职工作人员的职业化进程。完善专职工作人员的相应保障政策，改善和提高专职工作人员的福利待遇。
（二）突出培育重点。
一是抓好行业协会建设，实现市场良好治理。发达市场经济国家经验表明，企业微观管理、行业中观协调、政府宏观监控的互相配合与共同作用，实现市场良好治理的重要保证。有别于政府与其他市场主体，社会组织作为中观领域的治理主体，具有政府与私营部门无法比拟的独特优势，不但比政府更能清楚地了解行业的内部运作，而且还能调动政府无法调动的资源，有利于低成本地挖掘长期潜藏在市场运行体系中的“潜规则”，降低政府监管的成本和减少监管的盲点。
二是扶持融合型社会组织，促进新老族群的社会和谐。社会组织是流动人口参与经济社会生活的重要组织形式，推动不同族群间的社会融合离不开社会组织的作用。社会组织对流动人口具有很强的扩散辐射作用。流动人口活动的主场域是非公企业等经济组织（工作区）和基层社区（生活区）。活跃在这两个场域的以非公企业为会员的商会和提供属地化社会服务的社区组织能够有效辐射影响企业与社区中的新广东人。此外，以地缘、业缘关系成立的同乡会、异地商会等流动人口自发成立的社会组织，对新老族群的社会融合具有深层次的影响。
（三）加强培育扶持。
一是落实扶持政策。探索建立扶持社会组织发展专项资金和社会组织公益创投基金，切实加大扶持力度。开展非营利组织免税资格、公益性捐赠税前扣除资格认定，保障社会组织依法享受税收优惠待遇。建立社会组织工作人员劳动用工制度，完善人员流动聘用、户籍管理、档案管理、职称评定、福利保障、权益保障等具体政策措施，创造留得住人才的良好环境。拓宽社会组织参政议政渠道，适当增加各级党代表、人大代表、政协委员中社会组织代表人士的比例。
二是完善政府购买服务制度。根据实际需要，拟订政府向社会组织购买服务目录，并明确每项服务的具体目标和服务细则。开展社会组织等级评估，按照公平、公正、公开的原则，通过竞争性方式选择承接政府购买服务的社会组织。政府部门应加强对购买服务项目的监督和绩效评估，及时了解购买服务项目的实施情况，保证公共服务的质量。
 
（广东省社会科学院 黄彦瑜）

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[1] 广东省民政厅厅《2012年民政工作总结》。
[2] 广东省统计局《2012年广东国民经济和社会发展统计公报》。
[3] 2012年广东省社会工作会议。
[4] 广东省民政厅厅《2012年民政工作总结》。
[5] 广东省社会组织管理局公开资料。
[6] 社会组织管理局2012年工作情况。
[7] 东莞市《社会组织登记注册行政审批改革方案》。
[8] 《关于加快转变政府职能深化行政审批制度改革的意见》及《广东省行政审批制度改革事项目录》。
[9] 广东省民政厅《广东省社会组织改革发展情况》。
[10] 广东省民政厅《2012年广东省民政工作总结》。
[11] 广东省社会工作委员会《2012年广东省社会建设季度分析报告》。
[12] 广东省民政厅《广东省社会组织改革发展情况》。
[13] 同上。
[14] 《关于印发广东省省本级社会组织承接政府职能转移和购买服务目录（第一批）的通知》、《2012年省级政府向社会组织购买服务目录（第一批）》。
[15] 2012年11月7日，《2014年底社会组织基本成立工会》，《南方日报》。
[16] 广东省民政厅《广东省社会组织改革发展情况》。
[17] 同上。
[18] 国家民政部调研组《发挥社会组织积极作用助推民政转型升级 促进经济社会发展——江苏调研报告》。