中国社会治理正在转型，发达国家的经验还有哪些可借鉴
2020-12-1 来源：广东省情调研网
本文选自中国电子学会编制的报告《全球社会治理数字化转型趋势研判（2020年）》，通过梳理全球社会治理数字化转型的基本趋势，围绕推进我国社会治理提出加强数据治理、打造数字政府、构建数字身份、挖掘应用场景、完善法律标准等五大发展方向，为我国实现政府决策科学智慧化、社会治理精准有效化、公共服务便捷高效化提供参考。
全球社会治理数字化转型的基本趋势
近年来，各国政府高度重视社会治理的数字化转型，纷纷将其作为国家数字战略的核心内容之一。传统治理过程中的信息不对称、治理速度迟缓、治理效能低下等问题得到明显改善，全球治理体系逐步从经验治理向数据治理、从被动响应型治理向主动预见性治理转变：
数字化引领系统治理和源头治理创新推进。以5G、大数据、人工智能、区块链为代表的新一代信息技术与国家治理体系的深度融合，有助于增强治理体系的系统性和统筹性，为末端治理转向源头治理提供技术支撑。
同时，新一代信息技术着力夯实治理体系的科技支撑、监测预警、风险管控等基础能力，有助于主动地、有针对性地识别和分析各类社会治理问题，从根源、本质上进行前瞻性、预防性治理，将治理重心从过去的末端治理转为以预警、预判和识别风险为特征的源头治理。
数字化引领推进系统治理和源头治理
数字化驱动社会治理模式呈现平台化变革。当前，社会治理体系的平台化特征愈加明显，社会治理的关键信息和渠道移至数字化治理平台，对服务流程优化、政府架构改进、外部社会治理等进行数字化重塑，实现网络化协同治理和柔性化决策施政，进一步推动治理组织架构的扁平化变革。
数字化治理平台构建高效的信息传递与沟通渠道，形成灵敏感知和科学引导公众诉求的实时响应机制，依靠启发、引导、协商等柔性化方式，将强调政府主导的刚性管理转向增强公众对政府心理认同感的柔性治理。
社会治理模式平台化特点
大数据广泛深入应用于社会治理多个维度。大数据技术通过对海量数据的快速收集与挖掘、分析与共享，成为支撑社会治理科学决策和准确预判的有力手段。当前，面向舆情监测、政府事务、公共服务、应急事件响应等社会治理各维度数据日趋海量化的发展态势，利用大数据技术可有效集成、深入挖掘和综合分析，强化治理决策的前瞻性和科学性，使“经验治理”向“精准治理”跨越。
大数据在社会治理各维度的应用
数据开放共享正加速构建社会治理共同体。政府、企业、社会组织、公众等参与主体通过数据开放共享实现传统分工的转变，成为集数据信息的采集者、数据应用的分享者和数据治理的决策者于一身的治理主体，并基于共同利益基础、共同责任担当及共同价值遵循等诸多“共同性”，形成人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。
数字安全和风险要求法治治理面对新问题。新一代信息技术的快速发展使信息安全边界和伦理道德秩序发生了改变，法治治理必将面对数字化带来的治理新命题。以防范化解风险为着力点，强化以人为本、普惠向善的伦理共识，从风险源头强化防控机制，构建审慎包容的数据治理框架，逐步建立健全技术监管法律体系，将推动社会治理各项工作走上制度化、规范化轨道，为社会治理能力建设提供充足动力和保障。
全球主要国家社会治理数字化转型的特征举措
美国：以数据开放为引领，提高政府治理效能。美国政府极为重视数据开放，是全球最早发起政府数据开放的国家，希望通过开放政府数据加快社会治理创新应用，并建立更加开放、透明、协同的政府，提高国家治理能力。
2019年2月，美国政府发布了第四个“美国开放政府行动计划”。在加快推动政府数据开放的同时，美国政府亦在同步构建强大的数据治理能力，以寻求数据开放和数据安全之间的平衡。2019年12月，美国政府发布《联邦数据战略与2020年行动计划》，明确了将数据作为战略资源予以开发和使用的宗旨，并制定了在2020年，相关机构和协会需要推进的开发联邦数据资源库、成立联邦首席数据官委员会、设计数据伦理框架等20项关键实施行动。
全球主要国家和地区社会治理数字化转型的重点举措
欧盟：打造统一数字市场，以引领数字时代治理规则。欧盟致力于推动数据资源在成员国之间的自由流动，通过《数字化单一市场战略》着力将各成员国打造成统一的数字市场，积极引领数字时代的治理规则制定。
2018年5月25日，欧盟在数字单一市场框架下制定的《通用数据保护条例》正式生效，该法规不仅适用于所有欧盟成员国，而且针对在欧盟运营的第三国企业拥有域外法权，为建立欧盟单一数据市场提供坚实的法律基础，并且欧盟通过该条例向全球宣示了其维护数字主权的决心，力图在全球范围抢先制定数字化治理规则。欧盟计划在数据空间和云基础设施方面启动40-60亿欧元的投资，打造欧洲自主的数据基础设施，减少对美国等其他国家的数据依赖，为保持欧盟“数字独立”、占据数字主权和抢先制定治理规则创造有利环境。
英国：基于“政府即平台”理念，构建新型政府行政体系。英国的数字政府建设长期处于世界领先水平。在推出《政府数字化战略》、《政府数字包容战略》、《数字政府即平台计划》等一系列举措之后，2017年3月英国发布了《英国数字化战略（2017）》，其中的核心内容是数字政府战略，提出打造平台型政府，为公民和企业提供更好的政府在线服务。
英国基于“政府即平台”理念的主要政策
在英国的系列战略中，“数字政府即平台”是其核心理念，即由政府建设统一、通用的共享公共服务平台设施，基于平台的统一数据，各部门或者企业和民众开发附加应用服务，继而推动以平台为基础、以服务为核心的政府数字化转型。为了将基于“平台”开发的数字化政府服务予以标准化和规范化，2019年发布新版《数字政务标准》，对数字化政府服务进一步提出了详细的要求。
韩国：推进数字政府革新，提升行政业务质量。韩国政府长期积极开展政府数字化改造和革新，建立高效的政府是其关注的焦点。为此，韩国政府建立了面向民众、企业和政府机构的跨政府综合服务平台，借助于平台的实施，优化了行政业务流程并实现了跨部门的协同服务，极大地缩短了行政业务流程时间。
在高水平的政务平台支撑之下，韩国政府的行政程序效率现已达到全球较高水平。2019年10月，韩国政府发布《数字政府革新推进计划》，提出截至2022年，韩国政府将投入超过7.2千亿韩元（折合人民币43.7亿元）用于革新数字政府，该计划包括了引进电子身份证、扩大各类电子证明的发放、提供定制化行政服务等重点便民措施。其中，电子身份证和电子证件的实施将更有效地促进行政效率，计划最快于2022年实现电子证件办理各种业务。
韩国《数字政府革新推进计划》主要措施
从各国的经验可以看出，全球社会治理数字化转型主要依循以下几条路径：
数字政府：构建协同高效开放的行政体系。通过政务大数据平台，各级政府各部门实现证照、法人、信用等政务服务数据的共享和挖掘，发挥数据价值用于辅助决策和创新应用服务。聚焦公众需求，建设一体化在线公共服务平台，打造“以用户为中心”的数字化政务服务体系。
数字化公众治理渠道：打造多元协同的决策机制。为打破政府与公众之间的信息不对称，让公众广泛参与公共事务的监管和决策，各国政府充分发挥信息技术开放共享的天然属性，纷纷拓展建设形式丰富、信息畅通的数字化公众参与公共事务治理渠道。
数字化舆论监测：营造清朗的网络空间。海量的传播平台、巨大的信息量以及“秒”级的传播速度，导致用传统的数据分析方法开展网络舆情管理困难极大。数字化技术的应用加快实现对网络舆情的实时监测、趋势预测、及时回应和有效引导，显著提高网络治理能力。
我国社会治理数字化转型的启示与方向
以数字政府建设为核心，推进数字化治理新发展。各国将数字政府建设作为社会治理数字化转型的核心内容，以引领和带动各个治理领域的数字化转型，实现国家治理能力的整体提升。建立平台型数字政府，将改变政府部门从自上而下的单向管理模式，实现跨部门、跨地区、跨层级的业务协同，促进政务流程再造和公共服务创新。
目前，我国数字政府建设存在跨部门协同难度大，并且公共服务便民程度不高等难题。应加强数字政府顶层设计，从国家层面出台有关数字政府建设的指导性文件，从体制机制上破除部门藩篱。通过开放应用程序等创新形式，在公共服务设计环节积极引入社会力量，并加强公众对数字政府服务体验评测。
以数据共享开放为抓手，释放数字化治理新价值。欧美各国都将数据作为开展数字化治理不可或缺的战略资源，将数据治理作为社会数字化治理的关键抓手。通过对数据进行有效管理，持续提升数据质量，应用数据价值赋能社会治理，促进社会治理的模式变革和水平提升。
当前，我国存在政府数据质量不佳、政务数据与社会数据融合度不高、数据主权保障能力不足等问题。应加快数据挖掘、数据共享、数据安全等关键技术研发，提升数据治理技术能力。制定数据资源确权、开放、流通、交易相关制度，完善政务数据与社会数据融合共享机制，有序推进政府数据的社会化利用。
以数字可信身份为支点，打造数字化治理新基座。数字身份体系作为推动社会治理数字化转型的关键基础设施，正成为全球各国政府关注的热点领域。政府建立统一的数字身份数据管理平台，对数字空间中公民身份进行统一管理和创新应用，对于规范公民网络行为、维护公民数据主权、重塑政府服务模式具有重要意义。
我国公安部、教育部等部委以及部分省市已展开数字身份实践，但尚未从国家层面推出国家级的数字身份体系。为更大范围实现跨部门、跨业务、跨区域的应用共享，应加快可信数字身份体系研发，开展分布式数字身份标识符、可验证声明等关键技术攻关，同步开展数字身份数据的创新利用与安全可信研究，为构建全国统一的数字身份体系提供支撑。
以前沿技术应用为突破，激发数字化治理新动能。5G、大数据、人工智能和区块链成为全球各国政府高度重视的战略性前沿技术。美国、欧盟、法国、德国、澳大利亚等国家和地区纷纷出台相关战略，并将社会治理领域中的数字政府、数字身份体系、公共管理和服务、能源环境、城市管理等作为优先部署应用的重点方向。
目前，我国在社会治理领域尚未形成相关前沿技术的大规模成熟应用，需高度重视前沿技术在公民身份认证、政府数据开放共享、城市管理、食品药物质量追溯等社会治理痛点问题中的深度应用，推动前沿技术的大规模应用步伐，提升政府治理和公共服务的智能化水平，助力实现国家治理体系和治理能力现代化。
以完善法律法规为保障，构建数字化治理新生态。构建数字时代的治理新规则已成为国际社会关注的焦点，各国积极探索新时代下法律法规框架及标准体系的建设和完善，以应对新一代信息技术所引发的标准缺失、伦理冲击和法律盲点等社会问题。
当前，新一代信息技术在我国社会治理应用中出现的不规范问题，严重影响技术的使用效果，并制造出诸多新的法律盲点，给社会治理带来新的挑战。例如，政务数据标准化与政务服务标准化的双重缺失以及数据归属权的法律空白，被认为是导致我国政务数据共享开放进展缓慢的关键原因。加快我国社会治理数字化转型需要营造有序稳定的发展生态，应加强对新兴技术的标准体系研究，为技术的应用提供指引，并完善制定相关法律法规，以制约技术可能带来的社会风险和伦理冲突。
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