由于历史和体制原因 ,  我国行政区经济特征 明显 , 资源配置受到行政区划的刚性约束明显 (王开泳等 , 2020) 。尽管我国及区域发展的治理 环境尚未出现根本变化 , 但是跨行政区域的空间 规划新机制在区域合作探索中萌芽 ,  出现了邻近 行政区跨界合作 、跨越行政区飞地合作等区域合 作探索方式  (郭磊贤 , 2019) 。2017 年 5 月 ,  国家 发展改革委员会等八部门联合发布  《 关于支持 "飞地经济"  发展的指导意见》, 从国家层面为经 济飞地这种空间治理模式提供了政策支持和指导。 2017 年 10 月 , 党的十九大报告进一步强调了区域 协调发展的重要地位 ,  经济飞地迎来新的发展 机遇。
 　 2000 年以来 ,  打造经济飞地 、发展飞地经济 在长三角 、珠三角地区迅速开展并扩散到全国 , 成为打破行政壁垒 、促进要素流动 、协调区域发 展的重要空间治理手段和策略 。在中国传统行政 区经济的治理环境下 ,  因为飞地经济而出现的经 济飞地给地方政府的治理转型带来了新的课题。 虽然当前中国经济飞地遍地开花 、发展迅猛 , 但 其发展过程中存在的政府合作力度不够 、地方政 府利益分配不均等问题仍难以解决 。本研究在梳

 　 理中国经济飞地空间治理的基础上 ,  以深汕特别合作区  (以下简称  "合作区")  为例 , 通过梳理体制机制 、发展动力 、空间思路的转变历程 ,  从主体发展 、区域协调的角度 , 研究探索从  " 飞地园区"  到  "飞地城区"  的制度和空间规划。

 　 一 、区域合作下的经济飞地空间发展

 　 飞地是一种特殊的空间现象 ,  通常指非常态存在的异质空间 ,  其拥有独特的空间关系和复杂的权属关系  ( 姚丹燕等 , 2019) 。在行政区经济、财政分权的中国城市与区域治理背景下 ,  主动利用和创造经济飞地 ,  可以降低跨界成本 ,  巧妙地克服行政区作为经济活动容器的局限性 。  国内学界关于经济飞地的研究集中在区域范围 ,  以飞地园区为主 ,  对个案研究较少 ,  对飞地城区研究较少 。研究内容主要涉及制度设计 、经济运作 、空间规划三个方面∶
 　 (1)  在制度层面 ,  主要探索包括两地政府在内的多主体间的权利关系 、制度安排和利益博弈  ( 罗小龙等 , 2006 ;  许婷 , 2019) ;
　  (2)  在经济层面 , 关注区域经济资源配置 、要素流 动 与 发 展 成 效  ( 孙 君 等 ,  2011 ;  连 莲 等 ,2016);
　  (3)  在空间层面 , 关注经济飞地的空间规 划建设经验  ( 刘永敬 ,  2014 ;  金利霞等 ,  2015 ; 蒋费雯等 , 2016) 。整体上看 , 这些研究缺乏对经 济飞地空间治理模式和策略更为系统 、细致的探 讨和分析。
　 2000 年以来 , 伴随着区域化程度的不断加深 , 在非均衡发展 、区域比较优势及梯度推移等理论

　  飞地园区模式飞出地经济合作基础上 , 飞地经济的理念和经济飞地的实践逐渐在中国兴起  ( 李具恒等 , 2004 ; 李骏阳等 , 2006 ;付桂军等 , 2013 ; 李鲁奇等 , 2019) 。经济飞地最早产生于长三角 、珠三角等经济发展水平较高、经济体制改革较为深人的地区 , 并迅速在全国推广 , 形成了  "飞地园区"  "飞地城区"  两个不同阶段的产物。

　　飞地城区模式飞人地
 

图 1    经济飞地空间治理的模式演变

　  ( 一 )  飞地园区: 摆脱跨行政区域产业转移 园治理困境
 　 飞地园区是当下最为普遍 、  比较成熟的经济 飞地模式 , 是在没有行政隶属关系的另一地设置 的嵌人型产业园区 ,  通常作为跨行政区域要素协 调 、产业统筹的承接容器 。随着中国区域发展不 平衡的加深以及区域经济一体化的推进 ,  经济飞 地遍地开花 ,  以江苏省的南北共建园区 、广东省 的产业转移园区最为成熟。
　　江苏省 2005 年出台南北共建园区政策 , 按照 "由苏北地区设立的省级以上开发区 , 划出一定面 积土地作为区中园 ,  由苏南地区的开发区负责规 划 、投资开发 、招商引资和经营管理等工作"  的 基本思路推进 ,  打造建设了 44 个南北共建园区 , 有效带动了苏北的经济发展和江苏省的产业转型 升级 。广东省 2008 年出台产业转移工业园相关政 策 , 按照  "由山区或东西两翼地区政府在本地经 国务院 、省政府批准设立的开发区 、工业园区、 高新技术产业开发区和土地利用总体规划确定的建设用地中 ,  整体或部分划出 一 定面积的土地 ,设立产业转移园区 ,  由珠三角地区政府组织规划、投资 、开发 、建设和招商引资等工作 ,  并按商定比例在一定时期内利益分成"  的基本思路推进 ,在粤东西北打造一批产业转移园区 , 将民间 自发的实践活动提升为适应市场规律 、有目的 、有方向的自觉行为 , 有效推动珠三角对粤东西北地区的对口帮扶 ,  实现区域协调发展 。南北共建园区通常采用多主体  ( 上级政府 、飞人地 、飞出地、飞地主体 、企业) 、多层级  (双方联席会议— 园区管理机构—投资开发公司)  的治理架构  ( 见图2) 。在中国区域发展失衡的情况下 ,  突破行政区划限制 ,  共同规划建设 、共同管理飞地园区 ,  是实现两地互利共赢的空间治理模式 。块对块的产业转移模式替代了原来点对点的转移模式 ,  管理与项目复合承接模式替代了原来单纯的资金承接模式 , 两地共同发展 、互惠互利模式替代了以往简单的资金对口帮扶模式 。从各地的实践来看 ,目前多数飞地园区是依托各类开发区而建立的"区中园" ,  主要限于高污染 、高耗能的产业转移 ,园区的面积普遍较小 ,  集中在 2 -10 平方公里。加上飞地管理职责的模糊和地方保护主义的阻碍 ,飞地园区的发展面临较大的困难 , 仍处在深人探索阶段  (麻宝斌等 , 2014) 。

    上级政府指导双方联席会议派出园区管理机构管理委托投资开发公司
 
图 2    飞地园区的空间治理架构

    (二)  飞地城区: 发展权和空间权辩证的特 别合作实践
通过建立飞地园区 ,  发达地区在获得产业空 间拓展的同时 , 也将先进的产业治理经验输出给 欠发达地区 。为了更好地实现城市治理经验的传 输 , 带动欠发达地区的发展 ,  打造更有力的区域 协调抓手 ,  飞地城区的实践也逐步展开 。飞地城 区产生于国家 、省域政府的重大制度创新试验 , 深汕特别合作区和雄安新区就是当下中国最为典 型的飞地城区。
　　2011 年 2 月 ,  广东省委 、省政府批复  《 深汕 (尾)  特别合作区基本框架方案》,  正式设立深汕 特别合作区 。深汕特别合作区是在产业转移园区 基础上成立的全国首个特别合作区  ( 城市功能 区) , 是深化广东区域协调战略的重要举措 。2017 年 4 月 ,  中共中央 、  国务院印发通知 ,  决定设立 河北雄安新区 。雄安新区是为了推动京津冀协同 发展 , 疏解北京非首都功能而设立的国家级新区(副省级功能区) , 是国家空间改革的战略性举措。
 
　　虽然尚未突破传统行政区的束缚 , 但飞地城区以城市功能区崭新的飞地模式出现 。从治理架构上看 , 飞地城区延续了多主体 、多层级的治理架构(见图 3) 。飞地城区为上级政府  ( 省政府)  派出机构 , 享有地级市一级管理权限 ,  由飞出地 、飞人地共同管理 , 飞出地主导经济管理和规划建设 ,飞人地负责征地拆迁和社会事务。飞地城区实现了从经济飞地向社会飞地的叠加转变 。从载体来看 ,  飞地从局限于园区 ,  拓展到了村 、镇 、县等多个空间层级;  从内容来看 ,飞地从局限于产业经济拓展到了政治 、社会 、文化等诸多领域 。“党工作委员会 +管理委员会"  享有地级市一级管理权限 ,  意味着新的治理层级产生 , 发展权和空间权在某种意义上集中到了飞地政府手中 ,  其对投资开发公司进行直接管理 。然而 , 经济管理和社会管理的隐形切割 ,  造成了发展权和空间权仍处于传统行政区城市主义的保护框架下 , 飞地城区实践仍有待进一步探索。
 
　　上级政府管辖派出机构工作委员会管理委员会投资开发公司

图 3    飞地城区的空间治理架构

　　(三)  传统治理体制难以实现飞地空间发展管控
　　从飞地园区到飞地城区的跨越发展 ,  是中国 地方和区域制度试验及区域经济一体化的重大试 验探索 。不同的政府行政区 ,  飞地城区催生出不 同的空间治理层级 ,  也催生出新的区域合作治理 模式 。  由于区域合作中各主体之间的需求和关系 处在不断的调整之中 ,  隐藏在背后的空间治理矛 盾需要通过不断的创新试验来解决 ,  所以说这种 治理模式是不稳定的 、具有弹性的动态模式。
　　从发展逻辑看 ,  经济飞地是双方在各自的利 益诉求下 ,  进行所属权利 、资源的互换 ,  达到短 暂的一致性 。飞出地产能过剩 , 缺乏发展的空间; 飞出地饱有空间 , 但缺乏发展的资金 。双方进行 所属权利 、资源的互换 ,  使得飞人地将异地开发 建设的合法性让渡给飞出地 ,  飞出地则投人资本、 技术 、管理等资源 ,  借助飞地实现资本扩张 、增 值的目的  (张京祥等 , 2011) 。飞地实现了区域资 源要素的流动与增值 ,  这使得双方政府希望能够持续稳定地获得利益分成 。然而随着发展的推进 ,当年飞人地无法自我开发的飞地空间迎来了巨大的升值机遇 , 地方保护主义在利益增加的过程中抬头 , 寻求打破原有的规则 , 推动利益的再分配。深汕特别合作区的几次体制机制改革 ,  明显地体现了传统治理体制中行政区经济逻辑对飞地治理的冲击 。经济飞地的投资环境和管理环境处于矛盾交织 、不断演化的过程当中 ,  呈现出因利益分配不均 、职能交叉 、权责不清带来的地方政府合作难题。

　　二 、深汕特别合作区的空间治理转变

　　深汕特别合作区  ( 以下简称  " 合作区")  位于汕尾市海丰县 , 324 国道 、深汕高速公路 、厦深铁路横贯境内 , 是粤港澳大湾区向粤东沿海地区辐射的支点 ,  战略区位突出 。在区域经济严重失衡的广东省 , 合作区由飞地园区成功过渡到飞地城区 ,  由  "两地合作共建"  模式成功过渡到  " 深圳全面主导"  的行政托管模式 ,  是特殊环境 、特殊区位背景下最具代表性的飞地空间治理典范。
 
图 4    深汕特别合作区在广东省 、粤港澳大湾区的区位

图 5    深汕特别合作区在深圳的区位

　　合作区前身是 2007 年广东省认定的东莞大朗 (海丰)  产业转移工业园 , 2008 年变更为深圳 (汕尾)  产业转移工业园 , 共建方由东莞市大朗镇 和汕尾市海丰县变更为深圳市人民政府和汕尾市人民政府 。2011 年合作区正式设立 ,  范围包括鹅埠 、小漠 、鲧门 、赤石四镇 ,  总面积468.3 平方公里 ,  由深圳市 、汕尾市合作共建 ,  深圳市主导经济管理和建设 , 汕尾市负责征地拆迁和社会事务。2014 年体制机制改革 ,  加强了深圳主导发展的格局 , 合作共建模式得到改进 。2017 年体制机制改革 , 深圳市全面主导深汕两地的合作发展 ,  合作 区成为深圳市的城市经济功能区 。从产业转移园 区到特别合作区 ,  其面积由最初的 13.08 平方公 里扩大到 468.3 平方公里 ,  经济总量从建区之初的 20.79 亿元增长到 2018 年的 53.13 亿元 ,  规划开发建设速度加快 。结合政策 、合作方式等的转变 , 本文将深汕特别合作区的发展分为三个阶段 ,从体制机制 、发展动力 、空间思路三个方面总结其空间治理的特征  (见图 6 和表1) 。

图 6   深汕特别合作区的治理阶段

表 1   深汕特别合作区的治理阶段特征

 初创阶段
(2007一2013 年) 发展阶段
(2014一2016 年) 新生阶段
(2017 年至今)

　　体制机制 合作共建模式:
　　深圳负责经济建设 , 汕尾负责征地拆迁和社会管理 合作共建模式改良:强化深圳主导 , 合作区直接管理事权增强 深圳全面主导模式:经济发展 、空间规划 、社会事务全归深圳管理发展动力 产业转移工业园的延续:     占地大 、能耗高的企业转移带动 "深圳总部 ＋ 深圳基地"  的产业 发展模式:引进具有辐射带动作用的企业 战略产业培育的产业发展模式:引进战略培育型 、实力强劲的领军企业空间思路 转移产业园的继续建设;     泛华 BT模 式 的 基 础 设 施 建设;合作区的发展规划编制 聚焦鹅埠 ,  打造产业集聚区 ,  推 动产城融合发展;深汕 投 控  P模 式 基 础 设 施 建设;产业 、项 目 、资金 、道路的规划编制 , 基础设施建设规划编制 高质量城区建设 ,  精耕鲧门 ,  打造未来 科技区;深汕投控 P模式基础设施和公共服务 设施建设;国土空间总体规划编制 ,  重点片区规划设计推进

　　( — )  体制机制的转变
　　飞地空间是中国传统城市治理语境的制度创新实践 , 不同阶段呈现的问题 ,  需要依赖体制机制改革的持续探索 。从 2008 年的深圳  (汕尾)  产业转移园 ,  到 2011 年的  " 深汕特别合作区" , 再到 2017 年的  " 深圳市深汕特别合作区" ,  其在体制机制上经历了  " 深圳单向转移一两地合作共建 一深圳全面主导"  的转变历程。
　　根据 2011 年  《深汕  (尾)  特别合作区基本框 架方案》, 合作区党工委 、管委会为省委 、省政府 派出机构 , 享有地级市一级管理权限 , 委托深圳、 汕尾两市管理 ,  深圳市主导经济管理和建设 ,  汕 尾市负责征地拆迁和社会事务 ,  合作区治理模式 从深圳单向的产业转移转变为两地合作共建 。领 导班子成员由深圳市 、汕尾市共同选任和管理。 GDP按深圳市70% 、汕尾市 30%比例计人两市指 标 , 财政收益按照深圳市 25% 、汕尾市 25% 、合 作区 50%的比例分成 ,  合作区土地出让收益的 12%分配给汕尾市。
　　随着飞地新区制度外溢带来的土地升值机遇 , 分别把控着发展权和空间权的两地政府遵循着各 自的利益诉求 ,  阻碍了合作区的快速发展进程。 即便收益明确 ,  财政由深圳代管 , 但在实际操作 中 , 财政代管迟迟无法实现 , 税收依然由属地征 收 , 事权与财权不对等 ,  深圳对合作区的投人仍 持观望的态度 。2014 年 ,  合作区体制机制优化 , 深圳市主导合作区经济发展和开发建设的思路开 始强化 。汕尾市政府授予合作区管委会超过 150 项地级市经济管理职能和规划建设审批职能 ,  管 委会的直接管理事权增强 ,  围绕产业项目落地和 城市建设管理的政务体系形成 ,  合作区的经济发 展和开发建设由此快速推进。
　　发展阶段的体制机制优化只是合作共建模式 的改良 , 并没有从根本上改变发展权 、空间权分 立的现实 。2017 年 , 新一轮的体制机制改革完成 , 确立了深圳全面主导 、以深圳市一个经济功能区 的标准和要求建设合作区的全新格局 。根据  《 深 汕特别合作区体制机制调整方案》,  合作区党工 委 、管委会调整为深圳市委 、市政府派出机构 , 成为深圳市的一个经济功能区 。领导班子成员由 深圳市委选任 , 领导职数参照深圳经济功能区配 备 。深圳全面主导发展的治理模式 ,  有效避免了责任 、利益分成的模糊 ,  实现了人 、财 、地 一 体的飞地治理模式 ,  使其承载了更重要的区域合作示范使命。
　　(二)  发展动力的转变
　　产业转移和产业培育是当下中国飞地空间发展的关键 。深汕特别合作区的发展经历了  " 被动承接产业一主动选择产业一战略产业培育"  的转变 , 形成了  "深汕总部 +深汕基地"  的产业发展模式。初创阶段 , 合作区承接产业转移的进程加快 ,以华润海峰 、腾讯云计算数据中心为代表的深圳项目和资金逐步进人 。转移的产业项目呈现出明显的占地面积大 、能源消耗高的特点 ,  合作区扮演的是深圳产业置换和转型升级腾挪基地的角色。初创阶段合作区的发展动力仍是产业转移工业园建设的延续 ,  基于充足的空间开发潜力和条件 ,承接深圳产业的梯度转移。随着体制机制的优化 ,  合作区改变了以往"被动承接"  产业梯度转移的局面 , 协调落实与深圳企业同等待遇的产业扶持政策 ,  瞄准国有大中型企业 、世界 500 强企业 、有扩产需求的大中型企业进行招商 ,  引进了华润 、  中建 、台塑 、华鼎科技等大型企业 19 家 , 新增签约项目平均投资规模达到 12.56 亿元 ,  形成了大数据 、  电子设备制造 、绿色建筑材料 、新能源等多个专业产业集聚区 。在发展阶段 ,  合作区不断加强对深圳具有辐射带动作用企业的引人 ,  加快产业体系细分领域的对接 , 初步形成  " 深汕总部 +深汕基地"  的产业发展模式。
　　在深圳全面主导发展阶段 ,  合作区强化产业引人和创新能力建设双轮驱动 。2017 年 ,  引进产业项目64 个 ,  总投资超过 300 亿元 , 启动深汕湾机器人小镇建设 。在新生阶段 ,  合作区逐步实现了从  "产业转移承接"  到  " 战略产业培育"  的转变 、从  "招商引资"  到  " 招商选资"  的转变 ,  聚焦于培育和发展创新经济 ,  形成了战略产业培育的发展模式。
　　(三)  空间思路的转变
　　制度与市场是让飞地不断革新的动力 ,  而空 间规划是让制度和市场合理归位 、发挥最大效益 的政策途径 。从无到有 ,  合作区空间规划发展思 路经历了  "转移园区建设—产城融合建设—高质 量城区建设"  的转变 。在初创阶段 ,  合作区规划 建设延续了产业转移园区建设的思路 ,  以 BT模式 [ Build (建设)   -Transfer( 移交)]  推进产业园 区基础设施建设 ,  以产业园区拓展 、承接产业导 人为发展思路 。在发展阶段 ,  深圳特区发展建设 集团与合作区共同成立深汕投资控股集团 ,  以 P 模式  ( Public-Private-Partnership)  推进合作区 的土地开发 、基础设施建设 、资本运作 、园区管 理服务 。这个阶段秉承打造  " 产城融合"  的新区 位发展思路 ,  支柱产业 、港口物流产业 、能快速 导人的产业与港口园区规划建设 、滨海城市功能 片区规划建设同时推进 。在新生阶段 ,  合作区吸 取深圳先进的空间开发和运营经验 ,  在加快战略 性产业空间供给的同时 ,  加快了高质量公共服务 设施 、市政设施 、交通设施的规划建设。

　　三 、深汕特别合作区的空间治理策略

　　飞地空间治理是对  " 国家— 区域—城市"  空 间发展 、资源配置的重新安排 ,  表现为多主体、 多层级的空间治理特征 。一方面 ,  以深圳一个经 济功能区的标准和要求建设合作区 ,  需要创新深 圳输人视角下  " 飞地新区"  高质量发展的路径 , 吸取城镇化和工业化的经验教训 ,  建立合理的土 地管理制度 ,  实现经济发展权和空间管理权的统 一 , 有效促进要素的双向流动;  同时 ,  借力深圳 主导的财政体制及土地 、市场 、规划等体制机制 的优势 , 为深圳市释放产能和城市动能提供新空 间 、新平台 。另一方面 ,  尽管合作区已经进人深 圳全面主导的新生阶段 , 但其空间治理逻辑仍是 以  "深圳—合作区— 区域  ( 粤港澳大湾区 、粤东 地区)"  的跨越式链接为基础 ,  无论空间特色营造 、产业空间供给 、交通设施联通 ,  还是合作区的空间治理 ,  都要从合作区内部 、合作区—深圳主城 、合作区— 区域等多个层级的空间链接出发进行的。
　　( 一 )  空间特色营造:  区域协同的全域海陆
　　统筹合作区陆域面积 468.3 平方公里 ,  海域管理面积约 1152 平方公里 ,  陆域面积相当于深圳主城的 23.4% , 海域面积与深圳主城相当 ,  拥有 50.9公里海岸线和优越的港口条件 ,  空间资源丰富 ,是深圳城市功能的重要拓展区域 。结合国家国土空间规划改革要求 ,  以及深圳在土地管理 、运营及生态环境保护 、治理方面的经验教训 ,  合作区对国土空间治理形成了系统全面 、分类管控 、引导明确 、权责清晰的全域空间资源要素管控体系。海陆统筹和生态保护是空间治理的基础 。在与区域链接层面 ,  合作区主动将生态保护融人广东省  "两屏 、一带 、一 网 、多核"  生态安全战略格局 , 重点加强区域海洋环境的协调 、保护与治理 ,  以及区域生态廊道和城市绿道的衔接 ,  推动区域联防联治;  在与深圳主城链接层面 ,  充分借鉴深圳在海陆统筹和生态保护方面的先进经验 ,在生态优先的前提下对海岸线进行有效保护与利用 。在合作区 , 更加注重内部的国土空间和生态保护 , 通过构建  " 一 湾 、一 屏 、三山 、三河 、多廊"  的生态格局 ,  将山 、水 、林 、  田 、海作为 一个生命共同体 , 强化对湿地 、河流 、林地 、  田园、海洋以及其他生态空间的保护 ,  确保生态系统完整 , 绿色  (植被)  和蓝色  ( 海洋)  生态空间占比稳定在70%以上。
　　(二)  产业空间安排: 链条整合阶段的有序
　　供给合作区占据着粤港澳大湾区经济发展高地向粤东欠发达地区过渡的核心区位 , 是连接大湾区、带动粤东沿海经济带振兴的战略支点 。从飞地园区到飞地城区 , 从被动承接到主动培育 ,  合作区的产业安排是区域互联 、政府主导与市场需求相结合的空间有序供给 。经过近十年的发展 ,  合作 区探索建立了“深圳总部 +深汕基地"  “深圳研发 +深汕生产"  的产业链整合模式 ,  与深圳主城错位发展 、互惠互补 ,  通过粤港澳的产业外溢和产 业承接 , 辐射和服务粤东沿海经济带。
　　产业空间的有序供给是空间治理的重点 。合 作区产业空间供给 , 一方面遵循着  “ 深圳主城外 溢—合作区培育—辐射服务区域"  的区域链条对 接 、整合逻辑;  另一方面 ,  结合自身的空间资源 条件 ,  选择导人 、培育的产业并进行空间布局。 在与区域链接层面 ,  深度参与粤港澳大湾区的产 业分工 , 推进辐射粤东地区的产业落地 ,  助力科 技湾区 、蓝色湾区建设 。在与深圳链接层面:  第 一 , 有效地吸引深圳具有竞争力的大型企业高端 制造环节落地 ,  依托产业转移园基础 ,  打造转移 工业园区; 第二 ,  建设  “ 港 、产 、城"  一体化的 深圳港小漠港区 、海洋智慧港和小漠湾文旅小镇 , 为深圳提供海洋和腹地空间 ,  弥补深圳海洋产业 发展空间不足的短板; 第三 ,  与深圳科技产业全 面对接 , 重点打造深汕湾机器人小镇 ,  培育未来 产业 。在合作区内部 ,  坚持  “ 以产营城 、  以城升 产"  的发展思路 , 针对不同阶段的产业发展特征 , 结合生态环境要求 、产业链条特点 ,  对产业承接 空间 、产业培育空间进行准确供给 ,  确保产业 落地。
　　(三)  交通支撑联动:  互联互通的立体交通 支撑
　　区域功能链接 、产业链条整合 、生态治理协 同需要立体化的交通作为支撑 ,  而合作区交通区 位突出 ,  区域合作的特殊使命决定了其在区域交 通网络格局中的重要枢纽作用 。   目前 ,  合作区依 托良好的区位条件和港口资源 ,  正在逐步建立覆 盖海 、陆 、空的立体交通体系。合作区的交通网络构建 ,  不仅要与深圳高度 融合 , 而且要与粤港澳大湾区 、粤东地区高度融 合 。合作区通过高速铁路网络西融东联 ,  向西融、人湾区 ,  向东辐射粤东 ,  成为粤港澳大湾区的东部门户 。通过高铁 ,  与湾区三大核心城市实现 60分钟互达 , 与湾区 、粤东重要节点城市 90 分钟互达 。合作区在宝安机场 、潮汕机场的中间位置 ,正在争取深汕机场建设 ,  以增强对周边的辐射能力 。在与深圳主城的联通上 ,  通过构建  “ 三公三铁"  互联通道 , 实现合作区—深圳 30 分钟轨道交通 、两小时高速交通的 目标 。建设小漠国际港 ,疏解深圳港口业务压力 。加快推进高速通道规划建设 ,  以缩短深圳主城与合作区的时空距离 ,  推
动合作区与深圳交通一体化运作 ,  支撑双城生活模式 。在合作区内部 ,  打造全覆盖 、多层次 、一体化的公交网络 , 谋划中低运量系统 ,  构建  “ 步行 +自行车 +公交"  的绿色出行模式 ,  打造基于数据的 , 交通规划 、设计 、建设 、管理 一 体化的创新型智慧出行体系 ,  以及精细化的交通治理示范区 , 推动城市交通治理转型。

　　四 、结论与展望

　　( 一 )  结论:  多主体 、多层次的动态治理
　　机制
　　飞地空间是国家区域与城市治理的创新实践 ,是新的经济发展模式 。资本过度积累的危机及其相应的空间修补 、再领域化是飞地空间发展的根本驱动力 。飞地空间治理超越了传统的城市和区域治理模式 , 呈现出多主体 、多层次的特征 。体制机制带来飞地空间增值的机遇 , 造成了合作双方利益诉求的波动 , 呈现出飞地治理的脆弱性和不稳定性 , 需要根据发展阶段 、发展水平 、   自身特征进行动态调整 。尽管飞地空间产生于行政区划实践 , 并突破了行政区经济的局限 , 但在诸多层面仍摆脱不了原有行政体制的束缚 。深汕特别合作区的治理经验提供了 一 个可能的方向 ,  从“两地合作共建"  模式过渡到  “ 深圳全面主导"模式 , 从省级功能区降维为市级功能区 ,  简化了原本复杂的治理架构 , 有效避免了飞出地再领域化的权利与飞人地原有领域的权利之间的矛盾。
 
　　飞地空间治理是对区域与城市空间发展 、资 源配置的重新安排 ,  体现了多层级跨越链接的治 理逻辑 。飞地空间治理是基于区域结构调整需求 , 借力飞出地市场 、规划 、财政等方面的优势 ,  结合飞人地本身的资源特色 , 对飞地空间供给类型、供给步骤的有序安排 。从合作区的空间治理经验来看 , 飞地空间营造需要合作区内部 、合作区_深圳市与汕尾市 、合作区_ 区域  ( 粤港澳大湾区、粤东地区)  等多个层级的空间链接谋划  ( 见图7) 。
 

图 7    基于区域链接的飞地空间治理框架

　　( 二)  展望:  可持续 、主体化的弹性治理 逻辑
　　究竟是  .以我为主"  还是  .以他为主" , 是飞 地空间治理普遍存在的博弈困境 。合作区以深圳 为全面主导方 ,  建立了合理的财税分配制度 、绩 效核算制度 、土地审批管理制度 ,  形成了合理的 治理机制 , 实现了经济发展权和空间管理权的统 一 。合作区的思维逻辑已从过去的  . 区域需要我 做什么"  转变为  .我为区域做什么" , 并基于合作 区自身的区位和资源优势 , 结合深圳的经验输出 , 从区域链接角度 ,  多层次谋划空间发展 。深圳全 面主导合作区的发展 ,  符合深圳的简政放权改革 思路 ,   . 以合作区为主"  的主体治理思维开始回 归 , 而这种回归巧妙地实现了空间权力和发展权 力的辩证统一 ,  实现了深圳发展与带动区域发展 的辩证统一 。但需要注意的是 ,  在中国传统的行 政区经济治理逻辑下 ,  过去对于合作区的探索是 基于管理事权下的再领域化探索 ,  合作区之于深 圳始终是领域隶属而非行政隶属 。未来 ,  在行政 区划不变的情况下 ,  这种  . 行政托管"    . 特殊合作"  是否有期限?  如果有 ,  期限是多久?  在中国现行财政体制未变的治理环境下 ,  这是深 、汕两市能否从根本上获得发展的关键。飞地空间治理是不同城市空间动态重构的特殊治理实践 ,  这种区域合作模式依然是  . 未来模式" , 处在持续探索的过程中 , 是一种灵活的区域治理试验 。未来的治理调整 , 需要立足主体思维、弹性思维 、开放思维 ,  实现空间权力和发展权力的辩证统一 , 并最后落实到飞地主体规划 、区域协调 、功能发挥等方面 ,  而这是新时期推动区域合作示范与飞地创新探索的关键。

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