维护基层社会的平安稳定是重要的民生工程 , 也是政法工作的重心所在。习近平总书记在参加十 三届全国人大一次会议广东代表团审议时 , 要求广 东在“营造共建共治共享社会治理格局"  上走在全 国前列。基层是社会治安治理的基础 ,  国家治理现 代化离不开基层社会治安治理的现代化 , 基层社会 治安治理涉及面宽、量大、事多 , 直接面对群众 , 在国家治理体系中占有重要位置。如何打造共建共 治共享的社会治安治理的新格局 , 推进和完善基层 社会治理模式 , 具有重要的现实意义。

①    课题组主要成员: 张未东 , 广东警官学院治安系副教授 、广东省公共安全研究中心副主任; 牟春生 ,  时任深 圳市罗湖区公安分局局长; 冯勇 ,  时任深圳市罗湖公安分局副局长; 马建文 ,  时任深圳市罗湖公安分局副局长。

　　一 、当前基层社会治安治理的现状与 问题
　　在国外 ,  特别是英 、美等国 ,  大量的基层社 会治安治理工作由遍及社会基层的各种社会组织 承担 , 政府主要负责对社会组织的监督和引导 , 对触及底线的违法行为进行打击和惩处 。我国上 海市在 2010 年通过了全面修订物业管理的规定 , 明确了“两级政府 、三级管理 、条块结合 、  以块 为主"  的工作机制 , 从业主自我管理规则 、物业 管理行业监管手段 、房屋安全使用制度等多个方 面进行了创新 。虽然近年来各级政府都十分重视基层社会治安的治理并进行了各种尝试和探索 ,但效果并不尽如人意。改革开放以来 ,  随着经济的发展 ,  人由  “ 单位人"  变成  “ 社会人" ,  社会由  “ 熟人社会"  变成“陌生人社会" ,  给基层社会治安治理带来了深刻的变化 。虽然国家一直高度重视国家治理体系和治理能力现代化 ,  重视顶层谋划 、设计 ,  但在社会基层仍然有大量新的问题不断涌现 ,  社会治安问题并没有得到根本解决 。基层政府为了解决层出不穷的社会问题 ,  不得不扩充力量 ,  加大经费投人 ,  耗费了大量人力 、财力 ,  但仍是应对不暇 、疲于奔命 , 治安问题仍管不住 、管不好。突出问题 ,  一是工作发力难以持续 。在开展基层社会治安治理时 ,  由于缺少 一 个覆盖面广、责任清晰的社会组织 ,  自上而下社会事务的贯彻和落实 、  自下而上社会问题的调解和解决难以落地 , 基层问题得不到及时解决 ,  基层政府联系广大群众的“最后一公里"  没有打通 。单个的基层政府组织直接面对数以万计的分散的个人和成百上千的具体问题 ,  人少事多 ,  什么工作急就做什么 , 治理工作得不到有力开展 ,  治理成效大打折扣 。二是缺少一个有力的抓手 。  中华人民共和国成立后到改革开放前 ,  就安全保卫工作而言 ,  基层各级的治保组织和内保单位 ,  主动协助政府开 展工作 ,  体系完整 ,  联系畅通 ,  政府和公安机关 需要了解的情况很快就能报告上来 。但随着社会 发展 ,  当前基层治保组织严重弱化 ,  政府和公安 机关失去了基层治安工作的触角 ,  基层治安工作 少了抓手 , 线索上不来 、情况不清楚。
　　要解决基层治理  " 最后一公里"  的问题 ,  基 层政府工作必须找到一个抓手 ,  找到一个联结基 层政府和群众的单元组织 ,  协助政府共同解决基 层治理中的问题。
　　二 、物业公司已经成为基层社会治安 治理的重要力量
　　( 一 )  物业公司管理的小区覆盖面越来越广
　　据统计 , 2017 年上半年深圳市已有物业公司 1932 家 , 从业人员约 29.2 万人 , 在管面积约 5 亿 平方米 、项目 5900 多个 ,  占全市建筑面积的60% 以上 。就罗湖区而言 ,  物业公司就有 563 家 ,  管 理近1000 个住宅小区和单位 ,  服务人口 115 万余 人 ,  占全区建筑面积的 72% 。随着城市和社会的 发展 , 物业公司的覆盖面将越来越广 。如果基层 政府能够借助物业公司把每个小区的治理工作做 好 , 实现秩序良好 、群众满意的社会氛围 ,  从点 到面 , 整个区乃至全市的物业小区治理工作做好 了 , 那么绝大部分基层治理工作也就做好了。
　　(二)  物业公司具备与居民和基层联系紧密 的天然优势
　　城市居民大多数生活在物业小区里 ,  物业公 司及其工作人员都在小区里工作 ,  小区里的基础 设施 、环境卫生 、公共秩序 、治安 、消防 、流动 人口 、外国人 、特殊人员 、各类案件 、  "三小"  场 所 、宣传 、信息采集 、违章搭建 、安全隐患等 , 这些基层社会治理的要素都发生在物业公司的管 理范围内 ,  哪些产生了变化 ,  哪些需要重点关注 , 哪些需要管控 ,  都实时掌握在物业公司的手上。 工作在小区里且每天与小区居民近距离接触的物业公司 , 直接面对小区的各种问题 ,  不但是一个经济组织 ,  也是一个社会组织 ,  协助政府参与小区的基层社会治安治理具有天然优势 , 使用得当 ,将可成为政府开展小区基层治理的一个重要抓手。
　　(三)  物业公司管理小区的现状
　　现实中 , 物业公司的建设质量和服务水平参差不齐 。正规优质 、管理水平高的物业公司 ,  业主满意 、声誉好 ,  承接的物业也多 ,  呈现出良性循环; 服务劣质 、管理水平低的物业公司 ,  可能出现只收钱不干事 、不按数量配备保安和物业人员 、管理费用弄虚作假等现象 ,  以及物防 、技防、消防建设敷衍了事 ,  有问题推给政府 ,  有矛盾交给警察 ,  出现业主不满意 、政府没办法等情况和问题 。罗湖区作为深圳市最早发展起来的城区 ,老旧城区多 , 基础设施陈旧 , 历史问题沉淀较多 ,要建设成为现代化 、  国际化 、创新型先锋城区 ,必须有良好的社会环境 ,  打造成精致 、精品 、精彩城区也必须有精细的社会治理 。这些工作 ,  不但需要政府的统筹推进 , 更需要社会组织的积极主动参与。
　　(四)  物业管理工作存在的问题
　　虽然物业公司有成为基层社会治安治理的好抓手的潜力 , 而且绝大多数物业公司都愿意承担基层社会治安治理的责任 , 发挥物业公司在基层社会治安治理中的天然独特优势 , 但由于法定主体责任不明确 , 缺乏具体的标准和规范 , 缺少刚性的准人和退出制度 , 物业费与服务质量不挂钩 , 对物业公司的奖惩措施缺失 ,  因而在物业管理领域内 , 物业公司仍难以实现真正的市场化流动 , 做到优胜劣汰。在不少情况下 , 正规、优质的物业公司进不去社区 ,劣质的物业公司不肯出社区。可见 , 在物业管理领域 , 迫切需要通过政府加强规范管理 , 支持、引导并推动物管行业走向良性发展。

　　三 、物业公司参与基层社会治安治理
　　工作的构想虽然目前物业管理行业存在很多不尽如人意的问题 , 但物业公司在参与基层社会治安治理方面有 着天然的独特优势 , 且这些公司也有积极参与的热 情 , 那么能否绕开物管行业本身在机制、体制上存 在的一些问题 , 在立法部门和专业人士解决了相关 法律问题的同时 , 研究推动如何让物业公司履行在 基层社会治理方面的法定主体责任 , 发挥物业公司 在参与基层社会治理方面的独特优势呢?
根据相关法律法规和政策 ,  物业公司主要有 主体责任和协助责任 。主体责任包括法定责任和 物业合同约定责任 。 其中 ,  法定责任为物业公司 必须履行的法定义务 ,  仅公共安全方面 ,  就可从 19 部法律法规中梳理出 62 条内容 ,  这些责任中 , 绝大部分涉及基层社会治安治理 ,  如不主动履行 将受到法律的追究。 但在现实中 ,  由于法律的操 作性不强 、奖惩手段不到位 ,  造成这些本该由物 业公司做好的工作 ,  落实情况不佳 。  至于物业合 同约定责任 , 则是物业公司与业主委员会双方依 法约定的合同责任 , 业主委员会通过民事法律基 本可以得到保障 o协助责任 ,  即物业公司协助政府等部门开展 的一些力所能及的工作 ,  可通过事件奖励或者购 买服务的方式向物业公司取得 。
　　从2016 年开始 , 深圳市罗湖区公安分局就开 始研究和摸索如何推动物业公司主体责任的工作 , 并多次召开专题研究会议 ,  确定短期从奖励表扬 和惩处问责两个方面推动物业公司落实主体责任 , 远期目标为推动立法 ,  完善相关法规体系。 在公 安分局领导到物业小区进行实地调研并与物业公 司代表座谈沟通时 ,  这一设想得到物业公司的一 致赞同 ,  多位领导 、各级人大代表和社会人士等 也对此予以支持 。 由此 ,  罗湖区公安分局研究制 定了罗湖区创新物业管理  “ 1 ＋3”  文件 ,  即  《 罗 湖区关于创新物业管理提升社区治理能力专项行 动工作方案》  和 3 个配套文件  《 罗湖区物业管理 水平指数评定办法》《罗湖区物业管理工作规范指 引》   《 罗湖区物业管理处评价激励办法》,  并在 2016 年 7 月正式拉开物业管理创新工作的序幕。
　　为统筹工作 ,  在区 、街道 、派出所三个层级分别成立相应的监督管理机构 , 将物业小区分为“放心”“帮扶”  和“重点关注”  三类进行管理 ,通过整合行政资源 ,  出台发布了物业管理水平指数 、授牌挂牌 、约谈训诫 、取消竞标资格 、撤换物业管理处 、依法处罚 、背景审查 、工作激励八项措施 , 从表彰奖励和惩处问责两个方面 ,  推动压实物业公司必须履行的主体责任 , 定期对全区物业小区在物业管理水平 、治安管理 、消防管理、物管投诉四个方面进行综合考核排名 , 要求物业公司具体落实治安防范 、消防巡查 、信息采集、应急处置 、情报反映 、宣传等方面的主体责任 ,逐步搭建起一个物业公司积极参与基层社会治理的共享平台 。
　　罗湖区政府成立的物业管理综合治理监督委员会 ,  由罗湖区公安分局牵头 ,  区综治办 、区住建局 、区城管局等单位组成 ,  主要负责开展全区工作 、对街道物业小区进行考核 、组织工作例会、负责业务指导和对外宣传五项工作 。 街道成立的街道物业管理综合治理监督委员会 ,  由派出所、城区治理办 、安监办 、综管所 、工作站等单位组成 ,  主要负责开展检查 、监督 、定期评比和专项工作四项工作。  在派出所建立的物业管理工作机制 ,  主要负责建立物业微信群 ,  建立  “ 小区议事会”  制度 , 约谈 、走访重点物业小区 ,  加强业务培训 , 开展清理整治五项工作。具体来说 ,  主要开展的工作包括∶
　　一是对物业小区进行分类管理o 按照物业管理水平 , 将全区物业小区划分为放心小区、帮扶小区和重点关注小区三类进行管理o 要求各单位将工作重心放在管理水平不高、不配合开展工作的重点关注小区类别上 , 整合行政资源 ,  以惩处为主 , 用足法律手段 , 坚决依法顶格查处责任单位和有关人员 ,促使责任单位和个人自觉履行管理义务o 罗湖区有995 个有物业管理的小区 , 其中已认定放心小区 604个、重点关注小区 149 个、帮扶小区 242 个o 各街道、派出所会给每个小区建立一套台账 , 详细罗列小区存在的问题和整改的进度 , 形成鲜明的整改前 后对比 , 细化工作重点。
　　二是大力开展联合督导检查。罗湖区公安分局 联合区政府有关职能部门 , 通过实地检查及自主开 发的物业管理创新考评系统 , 每两个月对10 个街道 办事处、11 个辖区派出所的工作情况进行督导考核 一次 , 通过检查督导、排名、挂网 , 促使物业公司 主动履行主体责任 , 提升主动管理小区的意识。
　　三是发布物业管理水平指数。物业管理水平指 数以物业管理、治安管理、消防管理和物管投诉四 项内容为主 , 每项内容满分 100 分 , 分别设置评价 标准 , 进行单独考核 ,  四项内容通过权重计算得出 该周期的物业管理水平指数。根据考核得分的高低 , 划分出  "优"  "良好"  "一般"  "及格"  和  "差"  五 个等级。每两个月考核、评定、发布一次。
　　四是督促落实挂牌 。对物业管理水平指数达 到  "优"  的物业管理处 ,  区相关部门联合授予 "工作优秀单位"  的红色牌匾 , 予以表彰鼓励 。对 被评为  "差"  的物业管理处 ,  在小区加挂  " 管理 工作不合格单位"  的黑色牌匾 ,  责令其限期整改。 例如仅2017 年就对54 个表现优异的物业管理处挂 先进红牌 , 对44 个不认真开展工作且管理水平差 的物业管理处挂不合格黑牌 。莲塘街道辖区的桐 景花园是个典型的老旧住宅小区 ,  因管理不善、 案发多 , 在 2017 年 5 月份被挂上了不合格黑牌 , 牌子就挂在小区出人口处 。物业管理处主任充分 认识到了问题的严重性 ,  立即采取更换铁门 、加 装视频门禁系统 、增配保安员 、加强巡逻等措施 积极整改 , 使小区管理服务水平得到明显提高 , 治安状况获得明显改善 ,  物业管理处的服务也获 得了住户的认可。
　　五是开展重点训诫约谈 。约谈过程中 ,  罗湖 区公安分局会向物业管理处负责人指出小区存在 的问题和管理漏洞 ,  责令其按照要求采取有效措 施限期整改 。例如 ,  黄贝街道的景贝北小区是典 型的老旧住宅小区 ,  各种防范设施老化 ,  人防力 量严重不足 ,  环境卫生不达标 ,  小区居民意见较大 。物业管理处的负责人被约谈后 ,  主动工作 ,协同街道办事处共同出资在小区内安装了 50 个全新的监控摄像头 , 并更换了监控提醒标牌 ,  有效改变了小区以往人室盗窃案案发较多的情况 。经整治后 , 小区的环境卫生和治安状况都得到了明显改善。
　　六是撤换物业管理处负责人 。对于拒不履行主体责任 , 极度不配合政府职能部门工作的物业管理处 , 属地管辖派出所会建议撤换管理处或其负责人 , 近年来已建议撤换管理处主任 6 名 。例如东门街道缤纷时代小区曾发生刑事案件十余宗 ,东门派出所向物业管理处上级公司发函建议撤换管理处主任 , 公司接到函件后高度重视 ,  撤换了管理处主任 , 新主任上任后迅速采取一 系列措施进行整改 , 使小区治安状况获得了明显改善。
　　七是依法处罚违法企业 。对于问题较多的小区 , 特别是拒不配合 、  阳奉阴违的物业管理处 ,政府有关职能部门开展了延伸调查 , 从严顶格处理违规违法行为 , 促使物业管理处履行主体责任。仅2017 年就处罚了73 家不认真履行主体责任的物业管理处 , 并治安拘留 2 人 。例如桂园街道的红桂皇冠大厦716 房在 2017 年冬季发生火灾 ,  经调查系房屋电磁炉着火后 , 该小区监控中心值班人员擅离岗位 ,  跑去火灾现场处置火情 ,  致使消防控制室无人值班 ,  导致该大厦的 自动报警系统、应急广播 、正压送风系统均无法正常启动 。后经调查 , 管理处主任对此事负有管理责任 ,  于是依法对其作出行政拘留十天的处罚。
　　八是开展表彰激励工作 。为表彰在参与基层社会治安治理工作中作出突出贡献的物业管理单位和个人 ,  罗湖区公安分局 、各街道和各派出所充分利用反恐怖奖励基金 、有奖举报 、见义勇为基金 、罗湖区治安联防协会等渠道进行及时的物质奖励 ,  还会以奖励深圳人户 、挂先进牌 、发表扬函 、推荐竞标 、大会表彰等各种措施表彰先进。为借鉴优秀物业公司的成功经验 ,  借社会智力持续推动改革 ,  罗湖区公安分局还与万科物业
签订了物业管理创新战略合作协议 ,  由万科物业 和罗湖区公安分局联合制定了  《 基础物业管理工 作标准纲要》, 进一步提升和规范物业管理工作。 2018 年初 , 启动向物业公司购买小区网格信息采 集服务试点工作 ,  罗湖区公安分局和罗湖区网格 办共同与区内 10 个物业公司签订购买服务合同 , 由物业公司利用自身管理优势完成本小区内的信 息采集工作 ,  以一个网格员的经费购买三个网格 员的工作任务 。   自试点工作开展以来 ,  信息覆盖 率和准确率大幅提高 ,  有效节省了政府资源 。为 了进一步拓展共治工作 , 2018 年 3 月 ,  罗湖区公 安分局和罗湖区城管局又与多家物业公司商谈小 区垃圾分类管理 、违章建筑 、  "三小"  场所等城管 业务的合作 , 效果理想 , 事半功倍。
　　四 、物业公司参与基层社会治安共治 取得的成效
　　通过多年的实践探索 ,  物业公司参与基层社 会治安共治工作取得了政府 、小区居民等多方满 意的显著成效 ,  受到中央政法委 、深圳市人民政 府等领导的充分肯定和鼓励 。2017 年 8 月 ,  深圳 市决定向全市推广罗湖区的经验和做法 。总结支 持 、引导和推动物业公司参与基层社会治理的成 果 。主要有以下四方面:
　　一是有力带动和提升了基层社区治理的水平。 罗湖区物业公司管理的小区治理模式 , 从管理处、 业主到业主委员会 , 从街道领导 、平安建设部到 城区治理办 、社区工作站等 , 从公安分局 、综治 办到住建局 、  网格办 、城管局等 ,  都逐渐加人、 积极参与 ,  逐步凝聚了政府 、群众 、社会组织等 多方力量 , 践行了共建共治共享社会治理格局的 理念 。以往因物业管理的短板而产生的种种社区 治理问题 ,  各政府职能部门常常后知后觉 ,  还要 负责兜底; 现在各部门得益于物业管理参与社会 治理的新模式 , 将工作做在前面 ,  提升了政府部
门的工作效能 ,  也提升了社区治理水平 。罗湖区公安分局还自主研发了物业管理考评系统 ,  大幅提升了考核评比的效率 ,  有力地督促了物业公司主动履行主体责任 。例如在新模式下 ,  一些社区物管企业以优良的服务工作表现获得了业主的肯定 , 得以顺利地上调物业费 ,  没有出现以往  " 逢涨必闹"  的情况 , 获得了多方共赢的局面。
　　二是群众对治安满意度明显提升 。物业公司主动履行主体责任的意识提高 ,  管理水平明显提高 , 使小区的治安 、卫生等得到明显改善 ,  小区住户也感受到了实实在在的好处 。根据之前委托第三方进行的安全感和满意度测评工作 ,  罗湖区在当年群众满意度评估中 , 较 2015 年提高了 7.3分 , 安全感提高了 2.9 分 。全区人室盗窃警情在2017 年就同比大幅下降了 60.2% , 其中发生在物业小区的人室盗窃警情下降幅度超过 70% , 诈骗警情同比下降 29.4% ,  刑事盗窃警情同比下降47% , 发挥社会力量参与社会治理 ,  使社会治安防控产生了明显的改善效果 。近年各类警情也呈现大幅度下降的趋势。
　　三是消防处置能力大幅提升 。通过在物业小区建立消防站点 ,  罗湖全区发生的火灾火警次数都出现双位数下降。
　　四是人口管理得到进一 步加强 。改革也使小区改变了以往人口信息被动采集的做法 ,  通过灵活运用  "互联网 ＋ "  技术手段 ,  以及通过物业公司工作人员  "主动上报" 、大力推行小区科技门禁系统 , 准确 、实时掌握了住户的基本信息及进出楼栋轨迹 ,  提升了对流动人口进行管理的能力。罗湖区当年非深户籍人员主动申报率全市第 一 ,刑嫌人员 、前科人员管控率全市第一。实践证明 ,  罗湖区物业管理创新工作以社会治安共治为开端 ,  物业公司积极参与基层社会治理 , 是  "政府搭台 , 群众唱戏"  的生动实践案例。案例中 ,  由罗湖区公安分局牵头 ,  区政府各职能部门参与其中 ,  为营造共建共治共享的社会治理新格局进行了有益的探索和尝试。通过推动物业公司主动履行主体责任的各种措施 , 到目前为止 ,  据不完全统计 ,  社会治安基 层管理成效可实现 9 个 20%的目标 :  政府行政资 源节约 20%以上 ;  社会治安警情下降 20%以上 ; 安全隐患减少 20%以上 ;  社区民警工作量减少 20%以上 ; 公共服务质量提升 20%以上 ;  消防预 警及处理能力提高 20%以上 ;  人口管理水平提升 20%以上 ; 环境卫生管理水平提升 20%以上 ;  群 众宣传效能提高20%以上。
　　五 、物业公司参与基层社会治安治理 工作的若干启示
　　一是要解决源头治理的问题。  基层社会治安 治理涉及的事多、  面广 ,  与群众密切相关 ,  与多 个层面交织。  推动物业公司主动履行主体责任 , 从源头上能够及时高效地解决群众最关注的身边 事 , 满足人民 日益增长的美好生活需要 ,  实现早 发现、早化解、  早报告、  早处置 ,  有效提升了基 层社会治安治理的水平和效率。
　　二是要找到基层治理的抓手。  基层社会治理 涉及政府部门、  社会组织和居民群众多个层面 , 需要一个平台把资源、  力量、  人力、  物力聚集起 来 。物业公司在小区具有不可替代的熟悉情况、 处置及时的天然优势 ,  是实现基层社会治理目标 的一个重要平台 ,  可操作性极强。  但这些主体责 任很多时候物业公司不会主动作为、  主动承担 , 需要通过法律的明示规定和强制手段去约束。  随 着物业公司承接基层治理事项的增多 ,  提高物业 公司工作人员的综合素质显得尤为重要。
　　三是要搭建多方共赢的平台。  追求利益是人 和组织的天性 ,  只有实现业主、  物业公司、  政府、 社会多方共赢的局面 ,  满足各方需求 ,  实现各方 利益 , 才能调动多方参与建设 ,  协同多方合力治 理 , 也才能为各方创造出可以共享的成果。
　　四是要促成共建共治的共识。  政府部门只有 形成合力 ,  把资源、  服务、  管理放到基层 ,  形成 共建共治共享社会治理新格局 ,  才更有利于推动物业公司落实主体责任。  最终政府与物业公司等市场主体一道推动基层社会治安治理工作向前发展 、向上提升。
　　五是要探索出党建工作的新路子。  小区退休干部和业主委员会中的党员是 一 支庞大的队伍 ,要充分发挥党员的模范带头作用 ,  把基层治理和基层党建结合起来 , 凝聚共识 ,  激发初心 ,  共同推动小区物业公司参与社会治理。

　　六 、有待解决的问题

　　以政策、措施规范物业公司践行主体责任、参与基层社会治安治理虽然取得了一些成效 , 但一些制约工作发展的问题也随之凸显 :  一是激励手段上缺乏资金支持 ;  二是政府行政资源的整合力度仍要加大 ,  特别是部门的合作力度、  大局意识需要加强 , 要有一个统一 的协调机构解决政出多门的问题 ;  三是物业公司退出机制不畅通 ;  四是物业费的指导标准不够明确。因此, 建议 : 一是通过立法, 进一步明确物业公司的主体责任。二是建立物业管理创新专项奖励资金。在完善原有的激励办法的基础上划拨专项的奖励经费, 专款专用, 结合实际表现、   日常督导、考核、排名情况, 对主动履行主体责任、积极配合开展工作且成效突出的物业公司予以奖励, 鼓励先进。专项奖励资金由物业管理创新工作专门机构统一管理。三是政府组建专门机构统筹开展社会治理创新工作,  明确任务分工, 推进工作开展。  四是完善物业公司退出机制, 优化治理体制机制。五是出台新的物业费指导价。很多小区物业管理费长年不涨 , 现有管理费过低, 难以满足长期高效运营, 部分管理处连小区内的基本设施都无法维护; 有的物业公司因亏本而主动撤出, 导致小区无物管、难治理。深圳在市级层面曾出台过物业指导价, 但多年来未做调整, 建议政府有关职能部门按照一定分类,定期更新物业管理费最低收费标准, 解决物业管理涨费无据、收费过低、无法自给的问题。