土地资源作为经济活动的核心要素，在推进“百县千镇万村高质量发展工程”、促进乡村全面振兴中，占据着举足轻重的地位。东莞曾是广东“四小虎”之一，产业经济起步早发展快，也使其更早面对建设用地不足的问题，低效用地、碎片化用地情况突出。近年来，东莞市积极推进低效用地改革和再开发，特别是通过加强规划衔接、“多规合一”，积极落地“点状供地”政策等，有效盘活了闲置用地，促进了村镇低效工业园区的改造升级，为经济社会和产业发展提供了新的空间。东莞的实践经验，可为深化土地要素改革、保障“百千万工程”高质量推进提供重要的案例参考。

　　粤港澳大湾区是我国工业用地最紧张的地区之一，多个珠三角城市的土地开发强度早已超过30%的国际警戒线，其中，东莞的土地开发强度达50%左右，与深圳比肩，且有大量用地为镇村工业园区，用地碎片化问题突出。曾有数据显示，东莞全市约423平方公里的工业用地零散分布于超过2万个地块，面积小于75亩的地块占比超90%；村级工业园占全市工业用地面积的70%，当中七成村级工业园在300亩以下；60%的镇拿不出500亩以上的土地承载新的产业项目。

　　为拓宽高质量发展的空间，东莞近年积极开展土地要素领域改革，加快推进土地再开发，特别是瞄准盘活和用好城镇开发边界零星闲置用地，加强规划落地和“多规合一”，加快落地实施“点状供地”改革，取得了显著效果。

　　一、提前谋划“规划用地”，创新实施“规划管理单元”，推动“多规合一” 

　　一是创造性提出“规划管理单元”的理念。强化总规到详规的传导实施，按照城镇、产业、乡村不同类型同步划定规划管理单元，明确了不同的主导功能和准入标准，分类进行空间归置集聚，形成差异化、特色化的空间形态。

　　二是高水平统筹试点村庄规划与专项规划衔接。鼓励试点镇街以乡镇为单元，镇村并举整体编制村庄规划，并随乡镇国土空间总体规划一并报批。在试点镇村开展法定规划编制工作的基础上，同步开展村庄建设改造、村庄人居环境整治、村庄交通规划等专项规划编制工作，实现村庄规划的“多规合一”。例如，道滘镇高标准完成乡村振兴“1+2”规划（1个总体规划加上和美水乡、水乡田园乡村振兴示范带2个建设子规划），强调以规划牵引实际建设；东坑镇根据“丁彭黄”片区乡村韵味典型村的定位，编制“丁彭黄”片区典型村规划设计方案，并深度衔接国土空间规划，在第九轮用地用海方案内顺利落实片区37.6亩新增建设用地规模，得以保障乡村基础公共配套设施建设；凤岗镇雁田村深化产业、绿美生态、交通等多项规划内容衔接，在相关专业城乡规划设计研究院的帮助下，高质量完成“四个一”规划方案编制。

　　二、落实“点状供地”，提升土地价值

　　“点状供地”作为一种灵活性高、精细化的土地利用制度，主要在城镇开发边界外不适合成片开发建设的地区，根据地域资源环境承载能力、区位条件和发展潜力，结合项目区块实际情况，按照“建多少、转多少、供多少”的原则进行点状开发。这种模式极大减少了土地占用指标，有效解决了零星用地开发利用的问题。

　　2022年，东莞印发《关于实施点状供地 助力城乡高质量融合发展的实施意见（试行）》，明确现代种养业、乡村休闲旅游业、乡村新型服务业三类产业项目的配套基础设施和公共服务设施，以及为改善乡村地区景观和人居环境建设的公园、绿道和其他配套设施项目，可实施“点状供地”。

　　2024年，东莞印发《关于加强自然资源要素保障支撑“百县千镇万村高质量发展工程”项目实施的通知》扩大“点状供地”范围，将餐饮、零售、娱乐、民宿等经营性功能设施纳入其中，提升项目整体的盈利平衡能力。今年5月，桥头镇荷塘印象生态园成为东莞市首宗成功实施“点状供地”项目。据资料显示，该项目面积约1.12万平方米，包括石水口、迳联、田新3个村（社区）的7个地块，将打造田园综合体，建成后预计全年营业额可达2000万元以上，为当地增加300多个就业岗位。

　　落实“点状供地”使城镇边界土地价值和综合经营效益有限的土地，成为了乡村产业项目发展的新空间。截至今年第三季度，东莞已有多个文旅项目被纳入“点状供地”试点。同时，东莞还允许开发边界内项目用地参照“点状供地”政策完善用地手续，重点解决零星分散地块的供地问题，保障权利人获得完整的土地权能。

　　三、实施“清地行动”，高效盘活存量土地资源

　　东莞市委、市政府印发《关于深入推进全市批而未供、供而未用“清地行动”的指导意见》等文件，高位统筹开展“清地行动”，明确了市内4万亩批而未供、供而未用的存量土地，同时明确了“清地”标准，分类开展盘活利用，有效化解闲置土地难题。

　　一是压实各方责任。根据历史原因和现状情况，综合运用协商谈判、行政处理、司法诉讼等手段分类处置存量土地，解决存量土地资源私下流转、圈占囤积、权属错配等历史遗留问题。

　　二是采取征收闲置费、转移过户、变更土地使用条件、延期开发等多种手段盘活存量土地。例如，塘厦镇成立由两名镇委副书记牵头的专责小组，主动与有关单位沟通协调，开展专业分析研判，制定整改方案；望牛墩镇以重大项目为标准制定统一拆赔标准，统筹开展拆迁谈判、规划建设、招商引资和开发运营；横沥镇出台镇产业利益共享政策，鼓励动员属地村委会经协商解除旧协议，在收回违规出让土地的同时引进重大项目，提高镇村经济效益；道滘镇引入第三方评估，对地块进行价值评估和综合多方比价，确保地块收回价格合理规范。“清地行动”开展以来，上述各镇以司法收回、协商收回、综合施策等方式，成功收回和盘活了1096亩存量土地。

　　四、简化用地审批，助推土地高效利用

　　一是优化简化用地审批程序。东莞对纳入“百千万工程”的总建设面积在30亩以下、符合国有划拨或集体自用方式供地的镇村公益事业用地和公共设施用地的项目，允许以镇街（园区）批准的《项目选址论证报告》确定地块的简化规划条件内容，以及办理供地手续和规划许可手续，不用再开展控规修编工作。

　　二是分类支持项目按原地类管理。在不涉及占用耕地、永久基本农田、生态保护红线、自然保护地等红线底线的情况下，针对符合原地类管理要求的农村道路用地、乡村振兴配套设施用地、废旧石场（矿山公园）改造、自驾车旅居车营地用地、自然景观及农牧渔等用地、露营地与土地资源复合利用用地、光伏或风力发电等项目用地，可采用原地类认定，无需办理土地征收转用手续。

　　三是加强设施农用地保障。探索对用地规模不超500平方米且建筑面积不超1000平方米的小型设施农业用地项目，以及选址在第三次全国国土调查及年度国土变更调查成果村庄用地范围内建设简易棚房用于设施农业的项目，简化备案程序；允许通过遥感影像直接生成项目用地范围坐标的方式进行备案，有效降低报备成本。

东莞土地要素改革的启示

　　“用地难”是各地推进“百千万工程”过程中碰到的常见问题，也是必须解决的问题，建议相关部门和各地各级党委政府定期开展调查研究，及时梳理总结实践经验，加强制度转化，创新土地政策供给。

　　一、进一步简化乡村振兴建设用地审批程序

　　现行农村建设用地申请审批程序手续较多、耗时较长、费用较高，难以满足乡村振兴项目建设需要，特别是社会资本投资农旅融合、露营乐园、农产品深加工等项目的时效性较强，严苛且复杂的审批程序会使很多项目难以落地，影响到社会资本投资乡村振兴的积极性和主动性。因此，要通过统一优化乡村振兴建设项目用地审批程序，缩短审批时限，探索实施“点状供地”项目容缺审批，鼓励和引导社会资本积极参与乡村振兴；对于农村集体闲置土地的处置，要针对农村集体留用地指标兑现存在的手续烦琐、审批流程复杂、缺乏合规用地手续等原因造成历史遗留问题等情况，通过出台详细的农村集体留用地指标兑现操作指引，简化审批手续流程，进行破解。

　　二、加大土地政策鼓励和引导

　　在省级层面明确属于城镇村非建设用地、低效用地的部分，建议允许在全域土地综合整治方案中，结合增减挂钩、拆旧复垦等政策，将其建设用地规模予以腾挪置换，以便布局在村庄建设集聚区开展连片改造等工作，提高建设用地价值，优化村庄生产、生活、生态空间格局。对于乡镇增加的耕地面积，建议奖励新增的建设用地计划指标，支持各地统筹推进补充耕地。同时，根据自然资源部印发的《关于做好城镇开发边界管理的通知（试行）》，结合城乡融合发展和旅游开发等合理需要，在城镇开发边界外规划布局有特定选址要求的零星城镇建设用地，并按相关要求纳入国土空间规划“一张图”严格实施监督。

　　三、强化国土空间规划引领，加快规划衔接

　　因“五级三类”空间规划体系对下层次的详细规划的传导和后续的用地管理政策尚在研究阶段，特别是对开发边界外的村庄规划和用地政策尚未明确，暂无明晰的传导规则。且因涉及村庄的规划类型多样，各类规划之间缺乏协调统筹，难以形成建设合力。建议广东要出台激励政策，探索更新国土空间规划编制理念和技术方法，增加国土空间规划编制的弹性空间，引导、鼓励和吸引各地通过编制“多规合一”实用性村庄规划，对城镇开发边界外的国有用地进行管控，并参照控制性详规明确相关的管控要求、制定国有用地管控图则，为国有土地出让提供支撑。

（作者李靖、严瑞婷系广东省省情调查研究中心社会治理部研究员）