作为省域副中心城市和经济特区，汕头市受工业用地集约利用不足、地价高企等问题困扰，土地使用历史遗留问题较多。为落实推动“百千万工程”，汕头市启动了全域土地整治行动。当中，龙湖区从去年开始，积极开展村集体经济“历史合同”专项整治行动，大力清理土地使用历史遗留问题，同时加强农村集体“三资”管理及开发利用，取得了显著成效，盘活利用的工业用地引进了产业项目，带动了经济发展，预计可使全区村集体收入显著增长。龙湖区针对突出问题开展专项整治破解用地难问题的经验可供参考借鉴。

　　《汕头市中心城区2023年度城镇国有建设用地使用权基准地价的公告》显示，中心城区（包括金平区、龙湖区、濠江区全域及澄海区部分片区）的一级工业用地使用权基准地价为1305元/米²，即每亩87万元左右，与广州、深圳、佛山一起，处于全省用地价格的第一梯队，比同为省域副中心城市的湛江（628元/米²）高了两倍，也明显高于粤东其他地市如潮州（895元/米²）。“用地贵”叠加农村集体土地使用历史遗留问题较多，成为汕头经济发展的重大制约因素。

整合用地成为发展必须解决的问题

　　以汕头市中心城区龙湖区为例，因历史遗留问题较多，部分集体土地被长期占用或被拖欠租金，导致村集体每年损失租金。一些村在“拆违”治乱之后，因土地使用权属问题未能厘清，影响到新产业项目的引入。

　　为落实推进“百县千镇万村高质量发展工程”，实现高质量发展，汕头市近年启动了全域土地综合整治行动，专题破解“用地难”“用地贵”的问题，中心城区成为探路先锋。

　　龙湖区经调研分析，认为农村集体“三资”管理不善、土地资源无法高效利用，是长期制约龙湖区发展的堵点痛点。2023年10月起，龙湖区大力推进农村集体经济“历史合同”专项整治行动，以集中清理历史遗留问题为抓手，通过盘活农村集体土地、承载产业项目，助力“百千万工程”提速落地。截至今年7月底，龙湖区排查、整改突出问题合同970余个，整改率已超过八成。“历史合同”专项整治行动有效盘活了农用地、建设用地、各类物业1900多宗，让龙湖区能够引进产业项目带动经济发展，预计今年全区各村集体收入均可超过25万元，有望新增年收入千万元以上的村3个。

全面摸查，聚焦问题根本进行整治

　　“历史合同”专项整治着眼于解决农村集体资产资源低效利用、集体收入来源单一的普遍性问题。首先加强组织，开展全面摸查，聚焦突出问题进行整治。

　　一是形成工作合力。龙湖区成立了专项工作领导小组，统筹区纪委监委、农业农村、自然资源、财政、司法等多个部门力量组建了工作专班，并出台《龙湖区农村集体资产资源清查整治专项工作方案》《龙湖区农村集体资产资源交易历史遗留问题整改整治工作指引》等文件，为解决问题提供法律依据和“解题”路径。

　　二是开展历史合同专项清查行动并建立台账。区农村集体资产资源交易整改整治专项工作领导小组，统筹区纪检、农业农村、财政、司法、自然资源等力量，对全区10个街道78个涉农社区的集体土地历史交易情况开展了专项调查，全面梳理、摸清村集体资产资源运作情况和实际效益，校核“三资”平台合同录入的情况，建立了详细的问题台账。针对7类突出问题，包括历史合同未纳入“三资”平台监管、合同要素模糊、不定期租赁、拖欠集体租金、民主程序不规范、合同租赁期限或承包年限超过相关规定等，超过3600宗合同被列为重点整治合同。

　　三是建立“区统筹推进、街主导实施、村具体落实”的责任链条，明确整治时限，实施挂图作战，形成了上下合力、齐抓共管的工作格局。

因案施策，探索精准治理的有效路径

　　针对清查整理汇总出来的历史交易合同突出问题，专项工作领导小组及相关部门开展了深入调研和分析研判，依时分类、因案施策，精准规范开展整治工作。

　　对年代久远、追溯困难、合同要素模糊、长期被低价“霸占”等难点，立足现行农村经营管理体制机制，对整治对象划分为早期、中期、近期3类区间，依时分类处理；针对历史合同的7类突出问题，定标准、明尺度，因案施策处理，提升整改工作的可操作性。把“百千万工程”典型村和年收入30万元以下的村列为整治先行村，根据具体情况和难易程度，分类梳理出“淤、堵、难”的问题清单，根据相关政策文件逐一提出解决方案，确保在有法理依据、符合农村基层实际的情况下，稳妥处置相关问题。如合同要素模糊的，要求各集体经济组织开展现场勘察的基础上，协调整租者明确相关要素，签订补充合同；存在拖欠集体租金的，各街道加大追收力度，采取依法催告、限期补缴和书面通知解除合同等方法推动问题逐步获得解决；对集体农用地承包年限超过承包期剩余期限的，要求各街道经“四议两公开”的民主程序，对超出承包期限的部分依法依规签订补充合同。

党建引领，强调治理“在阳光下运行”

　　专项整治行动全过程中，坚持党建引领、党管农村工作，充分发挥基层党组织战斗堡垒作用，并坚持村集体“三资”管理在阳光下运行。

　　龙湖区形成了“村组研判上会决策、双方协商开展整改、签订合同街道初审、专班复审销号管理”的整改流程，对存疑的交易合同，及时组织业务骨干、司法人员、律师等进行联合“会诊”，给出法律意见，保障农村集体“三资”持续保值增值。

　　龙湖区坚持把村集体经济“历史合同”专项整治作为一项聚民心顺民意工程，在整治过程中，将群众身边不正之风和腐败问题的治理也列为其中一项重要内容，坚决向“新官不理旧账”或“优亲厚友”开刀。同时，敦促自然资源部门集中力量开展土地控规审查，聘请第三方机构重新测绘评估，逐宗逐户核准用地位置、四至、面积等信息，通过比对明确权属，张榜公示，确保测量公开公正，让群众心里有“明白账”。

　　通过整治，该街道6个涉农社区的村集体增收超过2500万元，其中有2个社区的集体经济将首次迈入千万元行列，为其他街道作出示范。如周厝塭社区坚持逐户做细做通思想工作，381宗历史合同经重新评估后进入“三资”平台交易，使集体物业原本约2元/米²的租金提高到7元/米²，村集体年收入增长约990万元，增长率达到181%。

整治与产业引进并举，带动经济发展

　　通过“历史合同”专项整治行动，龙湖区在解决农村土地资源和村集体“三资”历史遗留问题的同时，对土地实行“集中、连片、增效”管理，创新土地出让方式，大力引进优质企业，为乡村产业兴旺、集体增收注入强劲动力。例如，六份村对124亩闲散土地进行整合修复，为连片流转创造了基础条件，原招标流标的土地经过整治后，在农村集体“三资”交易平台顺利成交，成功引进企业投资中草药种植项目，为集体增收近300万元。上三合村土地整治后，引进“粤文坊·星旅居”项目，吸引了一批本地青年回乡创业，以“民宿＋公共文化空间”模式开发野营农趣等项目，建设了2000平方米民宿和30亩农田，推动村集体收益增长明显。据统计，2024年以来，龙湖区已经吸引53家企业落户，总投资规模超过12亿元。

（作者钟玲玉系广东省省情调查研究中心内参编辑）