不论是国内外，当要触及到福利问题的时候都会陷入困难境地：一方面要提高社会福利，增加福利支出；另一方面，又要防止福利病，让社会保持相当的活力，也就是要处理好社会公平和经济发展之间的关系。如果光顾一头，那就可能陷入福利危机；如果搞到另外一头，又可能陷入社会动荡。二者该怎么协调？

2004年，在第36届国际社会学大会上，我正式提出了“底线公平”的概念。“底线公平”是指在福利权利上确定一致性的基础，在政府责任和市场作用之间找到一个界限。

 

      在一些涉及老百姓生活的基本问题上，政府应该管什么，市场和家庭、个人应该管什么？我提出“底线公平”，就是想把这三个关系搞清楚。而以下三件事，应该是政府必须承担的责任，政府哪怕砸锅卖铁都要保。我把它叫做“权利一致性的底线福利制度”。所有的人在这几件事情上都具有一致性的权利，这就是底线公平。

 

     第一，最低生活保障。

     1998-1999期间，国有企业改革加大了力度，当时有几千万的国有企业职工下岗、失业。在那之前我们国家也有最低生活保障制度，但资金来源主要是靠地方财政。1999年，朱镕基总理到沈阳了解下岗职工情况，当时就感觉中央财政不出钱不行了。沈阳这样一个老工业基地，哪有钱来解决下岗职工问题？1999年中央掏了23亿解决城市低保问题。此后几年，一步步把城市低保制度完善起来。如果在欧美国家发生这样大数量的失业问题，足以使几届政府倒台了，但我们国家没有发生大的社会动荡，这充分显示出这项制度对解决老百姓最基本问题的作用。2007年，温家宝总理又在政府工作报告中宣布，在全国农村建立最低生活保障制度。

      在收入差距不断拉大情况下，社会贫富阶层之间的关系趋于紧张，甚至可以说是极度紧张的情况下，靠什么来降低社会紧张度呢？主要就是靠低保制度。老百姓只要吃饱了饭，轻易不会采取过激行为的。而中国面向全体国民、普遍化的福利制度也是从这里开始的。

 

    第二，义务教育。

    中国虽然具有高度重视教育的文化传统，但是我们的国情决定了我们教育的平均水平在世界上并不算高。教育无论是对个人、家庭还是对社会，都是可持续发展的最重要的源泉。所以，在底线里面我们必须要满足所有人受教育的权利，特别是九年义务教育的责任，要由财政承担起来。

 

    第三，公共卫生和基本医疗。

    2003年“非典”的爆发，暴露出我们国家公共卫生体系太脆弱了。当时北京市郊区就像防备鬼子进村一样，每个村都设岗设哨，见到城里人就给堵回去。城市之间也是这样。为什么呢？就是因为我们国家特别是农村基层的公共卫生防疫体系很脆弱，经不起那么严重的传染性疾病的威胁。因此公共卫生和基本医疗也应该成为政府责任的底线。

     最低生活保障制度、义务教育、公共卫生和基本医疗就是我说的“底线公平”。这个划线的界限，是政府责任和市场作用之间的界限。超出了这三件事情，其他的一些问题，其他一些更高的要求，可以通过市场手段，可以通过社会、家庭和个人来满足，那就是底线以上的部分。

 

      首先是全民共享原则。过去多年以来的社会福利是“小福利”，只面向五保户、残疾人等一些特殊人群。而底线公平制度和机制，则是“大福利”，就是全民共享。

    第二是弱者优先原则。我们是人口大国，某个数字乘以13亿或者除以13亿，结果差别就很大。比如有100元，如果每一个人发1块钱，解决不了任何问题。但如果把这100块钱给一个辍学的小学生，那这位学生就不会辍学了。这就是弱者优先，就是要解决老百姓最急迫的问题。

    第三是政府首责。不是说所有的问题都要政府来解决，都要财政来承担，这不可能。但是，政府是第一责任人。即使不由财政全部承担，但政府要去组织，要去制定政策，要去引导，要去鼓励，要去想办法能够动员社会力量。

    第四是社会补偿原则。要给予市场竞争中处于弱势地位的群体一定的补偿，比如征地补偿、失业补偿、下岗补偿等等。

     第五是持久效应原则。我们不能够光考虑眼前的利益，还要考虑到如何持久。例如，考虑在农村建立农民养老保险制度的时候，很多人说一个农民每月才给55块钱，一年才660块钱，是不是太低了？这需要考虑制度的持久性。为什么呢？追求福利的公平是一种刚性需求。一开始一年给他660元，他很高兴，以后逐年往上加，他就会很满意。如果你一开始给他一人1200元，两年不给他加，他就不高兴了。所以，一开始要低，同时要随着经济的发展，逐渐逐渐往上增加。

这就是体现底线公平的五个原则。

 

     经济发展和社会公平的关系，我们从底线公平上可以找到均衡点。既使社会保持活力，又使社会福利逐渐增加。鱼和熊掌是可以兼得的。当然要解决的问题还很多，很多地方要细化，要创造很多条件，包括制度上要完善。

     我也不是说一个底线公平理论就可以解决所有问题，底线公平理论也是有缺陷的，我自己意识到有三个缺陷：

    第一，底线公平理论的适用性可能存在局限。当我们社会存在较大的城乡差距，居民收入差距，地区差距时，我们本着底线公平理论来明确我们发展社会福利、完善社会保障的重点，效果肯定很明显。但是，再过几十年，我们国家更富裕了，我们人均收入也和发达国家差不了太多了，到那时候会形成什么样的情况，底线公平理论是否适用？这有待后人来研究和回答。

     第二，在经验数据支持方面还有待进一步研究。比如，公立医院的改革就遇到这种问题，到底怎么推行，市场和政府之间责任关系到底怎么样，还需要进一步研究。