东莞中山试点镇改区 权力下放监督也下放
2011-8-11 来源：南方日报
镇改区终于有望在东莞、中山揭开帷幕。东莞、中山将实行“联并升级扁平化改革”或“撤镇建区扁平化改革”。此外，通过简政强镇事权改革，“十二五”期间要使全省县级权限镇数量达到100个以上，地级权限县达到10个以上。这是昨日记者从省编委印发的《关于进一步深化简政强镇事权改革的意见》（以下简称《意见》）得到的消息。
改革要求充分借鉴此前简政强镇事权的改革经验。这是我省连续三年擂响简政强镇改革的鼓点。此次印发的《意见》是对之前相关改革文件的补充和发展。2009年底，我省出台了《关于富县强镇事权改革的指导意见》，去年印发了《关于简政强镇事权改革的指导意见》。前不久，省政府还发布了《广东省县镇事权改革若干规定(试行)》。
权力下放，监督也要下放
中山大学政务学院教授、博导陈天祥认为，在东莞、中山试点合镇建区或撤镇建区的改革方向是正确的，而且建区之后，也不必下设街道。关键是办事机构、综合服务部门的服务要规范、统一，为群众提供均等化的公共服务。
陈天祥认为，放权的同时要规范化，改革成功的关键是要配套到位。镇级不具有县、市那样相对完善的监督力量，这就需要有配套改革。权力下放的同时，监督也要下放到位。改革之后，来自纵向、横向的监督都要到位。此外，机构、人员编制要进行必要的扩充，对新扩充的人员还要进行必要的培训，否则公共服务供给仍然会有问题。
其实，关于东莞等地的区划调整，官方、民间此前早有讨论。有意见指出，行政区划调整的阻力主要来自利益的调整。对此，有人建议，应该采取渐进式的调整手段，比如扶持中心镇做强做大，然后以大吃小，让落后地区在调整过程中享受到更多实惠，区划调整也就更容易实现。
■意见摘要
○建“项目参与式”社工模式扩大政府购买公共服务范围，充分发挥村（居）等自治组织和社会组织在镇域社会管理和公共服务中的作用。探索建立“项目参与式”社会工作模式，构建多元互补合作的综合治理机制。研究制定政府购买服务的绩效评估机制和失信惩罚制度，不断创新社会组织和村（居）自治组织的管理体制机制。
○立法明确县镇权责关系通过地方性法规、规章（没有立法权的市可通过出台人大常委会决定的形式）等形式，列出县镇权责目录，确定县镇事权的边界。珠三角地区各市要率先建立市、县、镇三级政府职责关系界定和调整方面的制度。
○镇级非涉密信息全公开全面公开镇级所有非涉密党务、政务信息，2012年起，政府预决算重点支出公开到“项”级科目，并做好“三公”经费等公开工作。建立与扩大镇权相适应的民主决策和权力监管体制。通过公众列席、媒体旁听、网络或电视现场直播重要决策会议等形式，不断扩大人民群众的决策参与渠道，加大监督力度。
○加大公选乡镇干部力度深化镇干部人事制度改革，大力创新乡镇干部尤其是乡镇党政主要领导的选拔任命方式，加大公推公选领导干部力度。探索机关聘员等灵活的用人制度。
○生态发展乡镇提高补助加大对欠发达地区乡镇财政支持力度，对欠发达地区的生态发展乡镇，补助标准提高到平均每个乡镇65万元左右。
■其他试点
欠发达地区的镇
内容：试点简政强镇分类下放事权
试点地区：汕头濠江区礐石街道、肇庆高要市金利镇、四会市大沙镇
我省区域发展极不平衡，一些欠发达县（区）镇经济实力不强，社会管理基础薄弱，县镇事权配置不合理，有责无权，权责不一，制约了县镇经济社会发展。自2009年底出台《关于富县强镇事权改革的指导意见》之后，在欠发达地区简政强镇事权改革怎么搞，一直是各方关注的焦点。本次出台的文件，首次在欠发达地区选择若干镇、街进行简政强镇事权改革的探索。
《意见》对推进欠发达地区简政强镇事权改革分别作了明确要求。《意见》提出，选择汕头濠江区礐石街道、肇庆高要市金利镇和四会市大沙镇作为全省欠发达地区简政强镇事权改革重点支持联系点，积极探索适合经济欠发达地区实际的改革路径。
经济欠发达的县（市、区），对县域内各镇进行统筹规划，划分为优化开发镇、重点开发镇和生态发展镇三类具有明确主体功能的镇。按照各类镇的功能定位，科学合理下放事权。对于经济欠发达、农业比重较大的镇，重点提升服务“三农”能力。对于工商业和城镇化发展中等水平的镇，着重下放市场监管、社会管理和公共服务。对于特大镇，可因地制宜赋予部分县级管理权限。
中心镇
内容：探索县级权限镇和地级权限县改革
试点地区：广州从化市鳌头镇、肇庆高要市金利镇、惠州博罗县罗阳镇、云浮云安县镇安镇、茂名茂港区羊角镇
全省现有1134个镇、436个街道、7个民族乡、4个乡。在这些镇当中，有的中心镇聚集不少人口，相当于一座大城市或一座中等城市，却仍实行原来农村镇的管理模式，难于提供有效的公共服务，也不利于发挥辐射带动作用。
至于涉及全省277个中心镇的行政体制改革，《意见》提出，选择广州从化市鳌头镇、肇庆高要市金利镇、惠州博罗县罗阳镇、云浮云安县镇安镇、茂名茂港区羊角镇为中心镇行政体制改革试点，配套探索县级权限镇和地级权限县改革。具体事权下放方案，于2011年11月底前报上一级政府审批。
对管辖各试点的县（市、区），充分借鉴顺德区、濠江区等地改革经验，赋予其部分地级市经济社会管理权限，具体事权下放方案2011年11月底前报省政府审批。
通过改革，使“十二五”期间全省县级权限镇数量达到100个以上，地级权限县达到10个以上。在下放权限时，上级政府应当保留必要的人事、规划、国土、环保、跨区域执法等统筹协调和总体规划权限，建立既保留上级政府在较大空间进行系统规划和整合资源的优势，又能充分调动下级政府积极性的新型市县和县镇关系。
本栏撰文：南方日报记者 周志坤
为何改“小马拉大车”困扰特大镇
“小马拉大车”是困扰珠三角特大镇发展的一个重大问题。长期以来，东莞、中山都是“无下辖县”的地级市，扁平化的管理极大地刺激了镇的发展积极性。东莞自1988年由县级市升格为地级市至今，都是地级市直管镇，镇级实力发展强劲，一度几乎全部进入全国综合实力千强镇。如东莞虎门镇，经济繁荣，财税收入连年位居全国乡镇榜首，工商业发达，是珠江三角洲最重要的商品集散地，常住人口约在70万左右，相当于一座大城市，但仍按镇级配置行政资源，难于提供充足的公共服务。区划调整已成为增强发展后劲的重要突破口。
怎样改开展扁平化改革
据了解，根据该《意见》要求，东莞、中山将适时选择若干面积偏小且地理上相邻的镇，按照“1＋x”模式推进“联并升级扁平化改革”，即按照整合资源、减少层级、优化服务的要求，以处于地理中心位置的镇为基础，联合周边镇共建市辖区，区不再下设街道。或选择辖区面积和经济总量大、人口多的镇推进“撤镇建区扁平化改革”，区不再下设街道。
据了解，在新设的区将推行“一级政府、集中服务”的新体制。在区级推行大部门体制改革，市直有关部门派驻镇的机构，除国家和省有明确规定外，可在整合重组的基础上参照市辖区调整为分级管理体制。建立区综合政务服务中心，实行一站式审批和服务。同步开展社区管理体制改革，科学合理调整设置村（居）委会，积极探索社区居民自治和基层民主实现形式。
新设区要根据《广东省城镇体系规划》的总体部署，积极按照中小城市标准提高城区公共服务供给水平。着力解决“城边村”和“城中村”城镇化问题，建立真正适应城乡统筹协调发展需要和法治服务型政府建设要求的区级行政体制和运行机制。
东莞、中山市也可根据本地实际，系统设计，通盘规划，全面开展“联并升级扁平化改革”和“撤镇建区扁平化改革”。
改革要求充分借鉴此前简政强镇事权的改革经验。这是我省连续三年擂响简政强镇改革的鼓点。此次印发的《意见》是对之前相关改革文件的补充和发展。2009年底，我省出台了《关于富县强镇事权改革的指导意见》，去年印发了《关于简政强镇事权改革的指导意见》。前不久，省政府还发布了《广东省县镇事权改革若干规定(试行)》。
权力下放，监督也要下放
中山大学政务学院教授、博导陈天祥认为，在东莞、中山试点合镇建区或撤镇建区的改革方向是正确的，而且建区之后，也不必下设街道。关键是办事机构、综合服务部门的服务要规范、统一，为群众提供均等化的公共服务。
陈天祥认为，放权的同时要规范化，改革成功的关键是要配套到位。镇级不具有县、市那样相对完善的监督力量，这就需要有配套改革。权力下放的同时，监督也要下放到位。改革之后，来自纵向、横向的监督都要到位。此外，机构、人员编制要进行必要的扩充，对新扩充的人员还要进行必要的培训，否则公共服务供给仍然会有问题。
其实，关于东莞等地的区划调整，官方、民间此前早有讨论。有意见指出，行政区划调整的阻力主要来自利益的调整。对此，有人建议，应该采取渐进式的调整手段，比如扶持中心镇做强做大，然后以大吃小，让落后地区在调整过程中享受到更多实惠，区划调整也就更容易实现。
■意见摘要
○建“项目参与式”社工模式扩大政府购买公共服务范围，充分发挥村（居）等自治组织和社会组织在镇域社会管理和公共服务中的作用。探索建立“项目参与式”社会工作模式，构建多元互补合作的综合治理机制。研究制定政府购买服务的绩效评估机制和失信惩罚制度，不断创新社会组织和村（居）自治组织的管理体制机制。
○立法明确县镇权责关系通过地方性法规、规章（没有立法权的市可通过出台人大常委会决定的形式）等形式，列出县镇权责目录，确定县镇事权的边界。珠三角地区各市要率先建立市、县、镇三级政府职责关系界定和调整方面的制度。
○镇级非涉密信息全公开全面公开镇级所有非涉密党务、政务信息，2012年起，政府预决算重点支出公开到“项”级科目，并做好“三公”经费等公开工作。建立与扩大镇权相适应的民主决策和权力监管体制。通过公众列席、媒体旁听、网络或电视现场直播重要决策会议等形式，不断扩大人民群众的决策参与渠道，加大监督力度。
○加大公选乡镇干部力度深化镇干部人事制度改革，大力创新乡镇干部尤其是乡镇党政主要领导的选拔任命方式，加大公推公选领导干部力度。探索机关聘员等灵活的用人制度。
○生态发展乡镇提高补助加大对欠发达地区乡镇财政支持力度，对欠发达地区的生态发展乡镇，补助标准提高到平均每个乡镇65万元左右。
■其他试点
欠发达地区的镇
内容：试点简政强镇分类下放事权
试点地区：汕头濠江区礐石街道、肇庆高要市金利镇、四会市大沙镇
我省区域发展极不平衡，一些欠发达县（区）镇经济实力不强，社会管理基础薄弱，县镇事权配置不合理，有责无权，权责不一，制约了县镇经济社会发展。自2009年底出台《关于富县强镇事权改革的指导意见》之后，在欠发达地区简政强镇事权改革怎么搞，一直是各方关注的焦点。本次出台的文件，首次在欠发达地区选择若干镇、街进行简政强镇事权改革的探索。
《意见》对推进欠发达地区简政强镇事权改革分别作了明确要求。《意见》提出，选择汕头濠江区礐石街道、肇庆高要市金利镇和四会市大沙镇作为全省欠发达地区简政强镇事权改革重点支持联系点，积极探索适合经济欠发达地区实际的改革路径。
经济欠发达的县（市、区），对县域内各镇进行统筹规划，划分为优化开发镇、重点开发镇和生态发展镇三类具有明确主体功能的镇。按照各类镇的功能定位，科学合理下放事权。对于经济欠发达、农业比重较大的镇，重点提升服务“三农”能力。对于工商业和城镇化发展中等水平的镇，着重下放市场监管、社会管理和公共服务。对于特大镇，可因地制宜赋予部分县级管理权限。
中心镇
内容：探索县级权限镇和地级权限县改革
试点地区：广州从化市鳌头镇、肇庆高要市金利镇、惠州博罗县罗阳镇、云浮云安县镇安镇、茂名茂港区羊角镇
全省现有1134个镇、436个街道、7个民族乡、4个乡。在这些镇当中，有的中心镇聚集不少人口，相当于一座大城市或一座中等城市，却仍实行原来农村镇的管理模式，难于提供有效的公共服务，也不利于发挥辐射带动作用。
至于涉及全省277个中心镇的行政体制改革，《意见》提出，选择广州从化市鳌头镇、肇庆高要市金利镇、惠州博罗县罗阳镇、云浮云安县镇安镇、茂名茂港区羊角镇为中心镇行政体制改革试点，配套探索县级权限镇和地级权限县改革。具体事权下放方案，于2011年11月底前报上一级政府审批。
对管辖各试点的县（市、区），充分借鉴顺德区、濠江区等地改革经验，赋予其部分地级市经济社会管理权限，具体事权下放方案2011年11月底前报省政府审批。
通过改革，使“十二五”期间全省县级权限镇数量达到100个以上，地级权限县达到10个以上。在下放权限时，上级政府应当保留必要的人事、规划、国土、环保、跨区域执法等统筹协调和总体规划权限，建立既保留上级政府在较大空间进行系统规划和整合资源的优势，又能充分调动下级政府积极性的新型市县和县镇关系。
本栏撰文：南方日报记者 周志坤
为何改“小马拉大车”困扰特大镇
“小马拉大车”是困扰珠三角特大镇发展的一个重大问题。长期以来，东莞、中山都是“无下辖县”的地级市，扁平化的管理极大地刺激了镇的发展积极性。东莞自1988年由县级市升格为地级市至今，都是地级市直管镇，镇级实力发展强劲，一度几乎全部进入全国综合实力千强镇。如东莞虎门镇，经济繁荣，财税收入连年位居全国乡镇榜首，工商业发达，是珠江三角洲最重要的商品集散地，常住人口约在70万左右，相当于一座大城市，但仍按镇级配置行政资源，难于提供充足的公共服务。区划调整已成为增强发展后劲的重要突破口。
怎样改开展扁平化改革
据了解，根据该《意见》要求，东莞、中山将适时选择若干面积偏小且地理上相邻的镇，按照“1＋x”模式推进“联并升级扁平化改革”，即按照整合资源、减少层级、优化服务的要求，以处于地理中心位置的镇为基础，联合周边镇共建市辖区，区不再下设街道。或选择辖区面积和经济总量大、人口多的镇推进“撤镇建区扁平化改革”，区不再下设街道。
据了解，在新设的区将推行“一级政府、集中服务”的新体制。在区级推行大部门体制改革，市直有关部门派驻镇的机构，除国家和省有明确规定外，可在整合重组的基础上参照市辖区调整为分级管理体制。建立区综合政务服务中心，实行一站式审批和服务。同步开展社区管理体制改革，科学合理调整设置村（居）委会，积极探索社区居民自治和基层民主实现形式。
新设区要根据《广东省城镇体系规划》的总体部署，积极按照中小城市标准提高城区公共服务供给水平。着力解决“城边村”和“城中村”城镇化问题，建立真正适应城乡统筹协调发展需要和法治服务型政府建设要求的区级行政体制和运行机制。
东莞、中山市也可根据本地实际，系统设计，通盘规划，全面开展“联并升级扁平化改革”和“撤镇建区扁平化改革”。